主题：两部委严查土地出让金去向

　一次来势迅猛的农地整治正在展开。

　　本报从国土资源部获悉，在2010年12月28日成都地票 “被叫停”两天后，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》就下发至各地。

　　按照《通知》要求，本次整治重点主要集中在24个城乡建设用地增减挂钩试点省份，而清查土地出让金的去向是其中的一项重要内容。

　　知情人士透露，目前24个试点已经开始进入“自查”、“清理”阶段，春节过后，国土部联合财政部将在此基础上开展更严格更深入的专项检查。

　　重点检查24个试点

　　2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川等5省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩首批试点。2008、2009年国土部又分别批准了19省份加入增减挂钩试点。至此经获批的城乡建设用地增减挂钩试点省份扩增至24个。

　　城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，如果农村建设用地地块被整理复垦为耕地（即拆旧地块），城镇可对应增加相应面积的建设用地（即建新地块）。

　　国土部推行“增减挂钩”试点的依据是2004年国务院颁发的《关于深化改革严格土地管理的决定》，按照中央提出的 “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，国土部在批准“增减挂钩”试点的同时，还出台了一系列配套政策。

　　对于获批的试点省份来说，最为重要的是，在2008年底，国家4万亿经济刺激方案出台之后，国土部适时加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标，使得所有“增减挂钩”试点省份都大获益处。

　　正是由于加大了用地指标，从2009年开始，几乎在所有的试点省份，都打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号，推出 “村改社”、“宅基地换楼房”、“土地换社保”、“集中居住”等各种政策，出现了规模浩大的拆村迁居运动，到去年，更是达到高潮。

　　在山东诸城市，市政府取消了行政村编制，把1249个村合并为208个农村社区，当地有多达70万的农民被计划搬迁进 “社区小区”。像诸城这样的“拆村并居”，几乎在全国每个“增减挂钩”试点省市都或者已经发生，或者正在被计划。

　　去年两会期间，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，在这场让农民上楼运动的背后，实质是把农村建设用地倒过来给城镇用，弄得村庄稀里哗啦，如不有效遏制，“恐怕要出大事！”

　　当时，九三学社向中央提交的一份提案中称，各地在推进城乡统筹发展过程中，非粮化土地使用占全部规模化经营土地近70％。

　　提案还反映，在“增减挂钩”中，有的农民每亩被用做建设用地指标的农地可得到8万-10万元的补偿，但这些建设用地往往每亩可拍卖数百万元甚至更高。

　　陈锡文对“增减挂钩”试点的激烈批评引起很多两会代表的关注。两会之后，国土部派出9个调研组，对24个“增减挂钩”试点省份进行了深入调研。

　　据国土部人士透露，调研中，发现很多试点都存在地方在批准试点之外擅自开展挂钩，以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等问题。国土部人士称，在去年11月10日温家宝总理主持的国务院常务会议上，正是因为“增减挂钩”试点出现的上述一系列问题，会议才特别强调，要重点整治24个城乡建设用地“增减挂钩”试点。在此次下发的《通知》中也再次重申，将整治重点主要集中在24个“增减挂钩”试点省份。

　　严查土地出让金去向

　　国土资源部公开数据显示，“十一五”期间，我国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入高达7万多亿元。

　　2008年全国土地出让总收入为9600多亿元，2009年就猛升至1.59万亿元，同比增加63.4％；2010年更是高达2.7万亿元，同比增逾70.4％。

　　土地出让收入每年都在猛增，如此高的土地财政收入属于政府财政预算外收入，这笔钱都用到哪里去了？

　　2009年，国家审计署对河北、辽宁、吉林、江苏等11个省区2007年至2008年土地专项资金进行了审计抽查，发现有12个市欠征土地出让收入323.26亿元，有11个市的674.81亿元土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。

　　在审计署抽查的上述11个省区中，有9个属于“增减挂钩”试点省份。虽然不足以说明试点全貌，但还是让很多人震惊。前述国土部人士给本报的说法是，审计署公布的结果只是冰山一角，每个试点的土地出让金数字其实是个谜！

　　按照去年底国务院下发《通知》的要求，清查各试点的土地出让金去向是其中的一项重要内容。但这位国土部内部人士并不看好清查结果。他称，通常试点的地方政府一般都有三个账本，一本账给国家看，一本账给人大看，一本账留给自己。“地方政府应付检查的方法很灵活。”

　　国务院发展研究中心副主任韩俊也一直试图把土地出让金的去向搞清楚。他去过很多地方搞调研，可几乎所有的地方政府都回避这个敏感的问题。“卖地卖了多少钱是一清二楚的，但是如果问把卖地的钱干什么去了，很多地方不愿意告诉你。”

　　不过，他还是掌握了一些重要数字。韩俊称，地方政府现在财政预算收入里面有60％是来自卖农地的钱，而地方政府对征地之后土地增值的收益分配情况是——投资者拿到40％-50％，城市政府再拿一部分之后，留给农民的只有5％。

　　韩俊感叹，这样发展的结果不是政府所倡导的工业反哺农业，城市支持农村，其实是农业、农村来贴补城市。（经济观察报）



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　近千亿土地使用费闲置 国土部拟放松管制

　　每年千亿规模的一笔土地使用费，却因找不到落实项目和缺乏流转机制而在部分地区被闲置。

　　本报获悉，在1月7日全国国土资源工作会议的讨论中，包括上海在内的多个省市国土资源部门，都对新增建设用地有偿使用费（以下简称新增土地使用费）的闲置提出了意见。这笔被规定专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支的费用，在上海等后备耕地资源稀缺的地区因找不到落实项目而被闲置，规模已超过百亿。

　　根据财政部的资料，仅2009年一年，全国市县人民政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费便达923.11亿元，而这笔资金在全国不同地区的使用效率也存在极大的差异。

　　在当天会议上，该问题得到了国土资源部部长徐绍史的口头批示，称新增土地使用费条款的某些规定“已经不适应形势”，并要求下属司局对该问题开展调研，目前调研工作正在进行当中。

　　分配不均

　　据与会人士透露，尽管部分国土建设事业也缺乏资金，但新增土地使用费这笔钱却很少有地方政府申报使用。“因为已经没地可补了。”上海市国土部门的相关官员称，上海目前在补充耕地、农村耕地整理方面的潜力有限，已经多年未能耕地占补平衡，但地价却又位居全国前列，因此新增土地使用费的缴纳数额也非常大，但却不得不接受被闲置的命运。

　　同样的情况在其他省区也有存在，湖北省国土资源厅的官员也表示，该省目前可供开展耕地补充的后备资源仅几百万亩，而且多处于水源缺乏，条件恶劣的区域，开展土地整治难度极大，因此市县政府也多不愿意主动开展工作，资金闲置的情况也比较严重。

　　但在西北部分区域，情况却截然不同。本报记者在宁夏红寺堡地区采访时，当地国土资源局工作人员曾告诉记者，尽管该区多年来重新开发整理了大批耕地，但在向省级政府申请使用新增土地使用费时却困难重重。“原因是我们的城镇扩张几乎没有占用过耕地，新增土地使用费的缴纳也非常少，因此自治区认为这笔费用应该优先提供给那些缴纳比例比较大的市县。”

　　国土资源部官员对本报记者表示，尽管新增土地使用费从1999年便开始征收，但出现此类使用不平均、效率不一的问题则是从近些年来才开始显现出来。中央层面加大了土地整治的力度，但立项的大工程多位于西部或者东北等后备耕地资源充足的地区，导致“东部有钱没项目，西部有项目没钱”，资金使用不均衡。

　　在财政部、国土部2010年5月份公布的新一批农村土地整治示范项目中，10个示范省份多位于东北及中西部地区。但在所需的560亿元项目资金方面，却是遵循中央及地方1：1的比例分配。

　　国土资源部官员称，类似的现象不仅在新增土地使用费上存在，在其他一些规定要被“反哺”到耕地开发与整治方面的税费，比如耕地占用税、耕地开垦费、土地出让金中提取的农业开发资金上，均有这类使用不均衡的情况。

　　差距扩大

　　事实上，最初在新增土地使用费的制度设计上，也曾有过区域流转方面的考虑。

　　根据现有规定，新增建设用地有偿使用费按照3：7的比例由中央政府及各省份政府分成，而缴纳的主体则是各市县人民政府。当初这样的设计原因，也是考虑到了资金在全国及省区内的调配问题。

　　但这样的规定对于区域面积极小的直辖市尤其是北京和上海来说，几乎没多大的意义。与此同时，该项费用在征收之初只是一笔微乎其微的小额税费，直到2006年状况才有所改观。

　　2006年11月，财政部、国土资源部、中国人民银行联合发文《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，将各个等级的征收标准在原有基础上提高1倍。同时，审计署、财政部、国土资源部等还进行了专项检查，对此前普遍存在的地方政府逃避缴纳，或者转嫁缴纳对象等现象进行了纠正。

　　根据国土资源部财务司的一份资料，从1999年至2005年，中央共收取新增建设用地土地有偿使用费400多亿元。但在提高征收标准之后的2009年，市县人民政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费便达到了923.11亿元，其中上缴中央财政274.94亿元，上缴省级财政的达到了648.17亿元。

　　而在增长的过程中，东部地区的增长速度却远超过西部地区，这主要归因于征收主体及基准地价的不同。东部地区，尤其是北京、上海等地无疑是土地等级最高的区域，而西部则相对低廉。因此在随后的几年里，东部地区新增建设用地土地有偿使用费猛涨，上海等地的资金大笔闲置现象开始出现。

　　尽管对于盘活这笔闲置资金的重要已经得到中央及地方政府的关注，但未来的调整方向却尚在研究中。

　　在此次会议上提出资金闲置问题的上海，自然希望将盘活后的资金用于本地建设，上海规划和国土资源管理局官员称，目前对该项资金使用的规定过于严格，应当适当放松。

新征用地不列入储备土地违法问责紧锣密鼓

　　“控制好土地的储备，这样能避免再出现闲置土地。”1月6日，国土部相关人士告诉《华夏时报》记者，今后新征用地不列入土地储备。

　　此前一天，国家土地督察北京局约谈土地违法违规严重的山西省大同市政府主要负责人。提及闲置土地的问责，此前国土部相关领导多次明确表示：肯定严格执行。

　　上周，国土部在官方网站挂出《关于房地产闲置土地情况的公告》，对18家企业的26宗闲置土地进行曝光。事实上，这些因企业原因导致的闲置土地，只占整个闲置土地的三分之一，更多是由政府原因造成的。

　　何时启动土地违法问责制？最新消息称，国土部最早将于今年2月启动土地违法问责制，届时相关处分会落实到人头。

　　“严控土地的储备，加快土地流转改革步伐。”1月5日，北京中原地产三级市场部研究总监张大伟告诉《华夏时报》记者，土地问责的关键就是要切断吸附在土地上的各种利益链条。

　　各地的小算盘

　　地方政府“精打细算”无处不在。

　　福建东山县一宗地闲置17年后，当地政府建议再延长开发一年。这块土地，就在国土部公布26宗住宅闲置土地名单中。随即，东山县国土局发布公告称，建议给予其延长一年开发时间，争取早日开工。

　　“像这样的闲置土地情况，各地方都在想方设法争取保留下来，然后再开发。”1月6日，国土部一位不愿意具名的官员说，地方反对的声音从来没有停过。

　　“尽管查处力度明显增大有压力，但国土部还得继续约谈，只是节奏慢了很多。”上海城市经济学会高级经济师顾海波表示。此次国家土地督察北京局约谈山西大同政府负责人，其交通运输的违法用地以及工矿仓储违法用地非常严重。

　　本报记者注意到，国土部发布闲置土地公告要求，查处整改到位前，名单中的房地产开发企业及其控股股东暂停参加新的土地竞买活动。

　　对此，地方的质疑声不断。

　　1月6日，记者采访了无锡市电仪房产开发有限公司，该公司也是26宗闲置土地上榜名单者。该公司某负责人抱怨说，这块地是2005年的事情，已经改为其他用途，只是尚未走完程序，就被列为闲置土地。

　　该负责人反驳说，此次名单上涉及的江苏睢宁县徐州市建业房地产开发有限公司，用地闲置3年，其实还有比这更糟糕的，没有上报的更多。

　　记者随后采访的一家企业也认为，小房地产企业没有更多的实力，因此成为当地政府的挡箭牌，而那些大型房地产企业，政府还是不敢动的。

　　据了解，各地政府对闲置土地的查处上，一直遭遇重重阻力，同时地方开发商买地，是政府巨大的财政来源，明里暗里都在保护“财神”。

　　国土部土地利用管理司副司长窦敬丽回应称，如果是政府因素造成闲置的土地，最迟在1月中旬，要求省级国土部门立即上报。

　　据悉，元旦后，国家土地九大督察局将继续按照《国家土地督察整改意见书》提出的要求，督促地方政府，依法查处闲置土地，同时加大了“土地储备”改革的探索力度。

　　北京市国土局相关负责人给出的未来闲置土地的两条出路是，要么按照规定将土地建设成产品入市，要么被政府收回作储备再投向市场。

　　加大土地流转

　　在国土部专注土地违法问责、加快用地改革的同时，土地流转加快了。

　　在北京从事建筑业的马俊告诉记者，他是甘肃皋兰县西岔镇陈家井村人，家里土地承包给当地一家蔬菜企业，连片发展大棚农业。像马俊一样，这些将土地承包给别人的农民有两个身份：一是土地出租者，二是给承包者打工。

　　记者查阅的一份兰州农村土地流转情况的报告称，兰州市土地流转的形势不容乐观，2010年全市土地流转面积仅7.5万亩，只占承包面积的2.79%。

　　“出现的问题是，土地流转范围是亲戚与朋友之间的流转，大型的企业没有，外来投资者没有。”该报告这样表述。

　　日前，北京市国土局有关负责人披露，“通过1214亿元土地储备投资，北京完成了包括30多个挂账村在内、总面积近4000公顷土地一级开发。”

　　“加大土地流转，可以控制闲置土地。”张大伟说，在一些综合改革区的土地储备和流转情况比较良好，因为那里的政策可以先行先试。“对于未来的土地流转宜疏不宜堵，应当建立一种流转机制，合法入市。”张大伟表示。

　　记者从国土部采访也获悉，目前，国土部正在加大土地储备改革的力度。国土部最近发布消息称，土地储备制的改革，对征地范围和土地储备范围加以限制，其中明确规定新增用地不纳入储备范围。

　　“新用地一旦进入储备范围，地方就到处圈新地，然后故意造成闲置。”顾海波说。

　　国土部政策法规司司长王守智在最近的一次论坛上表示，除限制各地征地范围和土地收储范围外，将尽快推出集体建设用地的流转政策，加强土地市场化合理流转。

　　王守智特别强调，未来将限定储备范围，只能是三旧改造和重大项目用地才能储备，其他土地包括新增建设用地不得纳入储备范围。国土部一位人士对记者表示，上述政策还在研究中。

　　“如果不出意外的话，在1月中旬左右，由国土部牵头的《土地管理法》修改当中，将对土地储备制度进行修改，然后年后好实施。”国土部上述人士说。

　国土部拟出用地新政 未完成保障房计划暂停土地拍卖

　　记者从多方了解到的消息显示，一项严控商品房土地拍卖的政策正在生成，在2011年，商品房获取拍卖资格的前提，是必须完成该地保障用房的土地指标。

　　有确切消息称，为了保证2011年的保障性住房的用地，国土资源部正在拟定文件。该文件的主旨内容就是，要求各地方政府明确本年度供应的保障房用地，并列出明确的供地时间表，如果没有按计划完成，将暂停该区域性的土地招拍挂。

　　北京前奏

　　一向被视为地产调控政策风向标的北京市，又一次筹划着2011年的土地供给安排。

　　2010年12月14日下午，北京市市长郭金龙在北京住房与城乡建设委员会调研时，有住建委官员提议，“在2011年政策性住房供地计划没有完成前，暂停市场上商品房用地的招拍挂。”据与会人士称，郭金龙并未做最终表态。

　　但一位建委人士称，大的方向上，肯定是这样了，保障房任务不做实，商品房土地不动拍。随着北京市住房保障工作会议的召开，这些政策将渐次明了。

　　这听起来有点类似于环境保护部搞过的“流域限批”。主要城市和部委为保障房用地大动“干戈”的原因，是因为背负着2010年楼市调控失败的政治责任，只有足够的保障房供应，才能与高房价商品房形成结构平衡。

　　1月8日，国土资源部土地利用管理司司长廖永林接受本报记者采访时承认，“在研究保障房供应不完成，暂停高端商品房土地供应的政策。”但涉及到具体执行层面廖永林则不愿意多谈。

　　同日，北京国土资源局局长魏成林对本报记者表示，“实际上我们北京2010年就已经这么做了。为什么我们后四个月土地出让这么多？其中不少是前段时间压下来一直没放，市里要求各区先完成保障房用地的供应，等到8月份我们保障房建设用地供应基本完成后，我们才大规模开始经营性用地的供应，所以北京土地供应显得在第四季度比较集中。”

　　魏成林表示，“不能说国土部的政策是在推广我们的模式，只不过说我们北京先走了一步，效果怎样还要看各地具体的情况。”实际上，在国土部要求下，在2010年3月和4月，北京市也曾暂停住宅土地的招拍挂一个月的时间。

　　如北京的“经验”得以推广，这就意味着，整个上半年，甚至是前三季度，市场上的商品房用地的供应将处于暂停的状态。

　　魏成林进一步表示，2010年我们的住宅用地供应早已超额完成，但2011年土地供应计划还没出来，但应该还是基本持平，至少不会比2010年少吧。出让方式现在来看，肯定还是以招标为主。

　　楼市得失

　　在北京，国土资源局完不成年度供地计划，已经是惯例了。从2005年开始到2009年，北京商品房用地供应量逐年下滑，而这一过程则伴随着北京房价的一路猛涨，自6700元每平方米跳跃到了2.3万元每平方米。

　　从2003年以来，除了市场极好的2007年和2009年完成计划，其余年份的实际供地数量与计划均相差约40%到50%。土地供应减少，地价上涨，房价上涨，似乎已经成为北京房地产市场的一个恶性循环，亦成为全国楼市高涨的典型。

　　事实上，2003年北京市土地供应量和开发量较大，使整个市场的供求关系平衡，并且该年度北京市房价表现出稳定。但从2004年开始，北京土地开发量持续萎缩，而整个市场的需求量则持续上升，导致市场供求关系的失衡，房价亦自2004年开始迅速上涨。

　　北京市土地整理储备中心统计数据显示，2005年，北京计划供应的住宅商品房用地为1750公顷，商服用地550公顷。而实际成交的房地产开发用地仅为554公顷，不到计划的四分之一。

　　数据还显示，2006年北京出让的房地产开发用地(不包括经济适用房用地)面积总计为1031公顷。其中含住宅商品房性质的土地面积为918.5公顷，商业、金融、办公和公建等性质的用地为112.5公顷。而北京2006年度土地供应计划中，住宅商品房用地为1600公顷，商服用地300公顷，实际土地供应量仅为计划的54%。　

　　2005年和2006年土地供应的巨大缺口，将直接导致2007年房价的进一步上扬。2007年，SOHO中国（行情,资讯,评论）董事局主席潘石屹提出，房价快速上涨的原因是前两年土地供应不足。土地“招拍挂”后，价格不断创出新高，这其中根本的原因也是土地供应不足。

　　从2006年开始，保障房建设开始占据越来越多的用地指标。当年，国务院下发【2006】37号文，《关于调整住房供应结构稳定房价的意见》，城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上，廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%。

　　2009年，全国建设用地供应是31.9万公顷，其中住宅用地7.6万公顷，但实际的开发用地量尚不足3万公顷。2009年全国实际供应住房用地76461公顷，保障性住房用地供应10958公顷。

　　并且整体数据还显示，从2006年至2010年，北京市累计新开工保障房3648万平方米，约占同期全市住房总规模的三分之一。

　　据悉， “十二五”期间，北京市将力争实现“两个60%”的目标，即保障性住房占整个住房供应的60%，公共租赁住房占保障性住房供应的60%。这也意味着，商品房在整个住宅用地结构中，比例进一步降低。

　　按照以往的经验，在用地供应不足的情况下，保障房大跃进的同时，商品房也在为价格上涨蓄势。（经济观察网）