主题：“积极财政”料延续 基建投资将提速

作为衡量财政支出积极程度的重要指标——财政支出收入比在经历3-9月高增长之后，10月开始出现明显回落。面对明年财政收入难以维持高增长的预期，“宽财政”政策该如何体现？专家表示，今年四季度财政支出增长放缓或影响明年一季度经济增长。明年有望延续积极财政政策，但在财政收支压力下，财政政策重点将转向优化财政支出结构，基建投资领域将是财政力保的重点。

　　财政支出增长放缓

　　尽管按照年初的财政预算，今年最后两个月财政支出绝对额将超3万亿元，但从财政部公布的数据来看，10月财政支出下滑的趋势在延续。1-10月，财政支出累计增速下滑至19.6%，10月单月增速则大幅下滑至6.7%，创年内新低。

　　各分项支出的绝对额、增速均大幅下滑。如基建支出方面，10月基建类（农林水事务、环境保护、交运、住房保障四大部分）的财政支出仅为1337亿元，较9月环比减少31%，且远低于前9月均值2031亿元。

　　对10月地方财政支出增速大幅下滑至0.9%，而9月增速为16.7%的现象，财政部解释，主要是去年同期社会保障和就业、交通运输等支出较多，今年相关支出已在前几个月拨付，使10月支出增幅相对偏低。

　　国金证券认为，1-10月财政支出透支了未来2个月空间。截至10月，在考虑2012年财政赤字目标的基础上，财政支出占全年支出比例达77.1%，超出2004年-2011年同期水平10个百分点。这意味着未来2个月支出空间已被透支，未来两个月财政支出或为同比负增长。

　　广发证券也指出，衡量财政支出积极程度的一个重要指标是财政支出收入比，这一数值在今年3-9月明显高于2010年-2011年同期，财政对经济的拉动作用在增强，而10月以来该数值已开始出现回落。财政支出在四季度放缓或影响明年一季度GDP增长。

　　在2013年财政收入高增长预期难以维持的背景下，财政支出压力依然存在。“今年以来，房地产调控政策一直维持高压态势，致使地方政府卖地收入下降，明年房地产调控仍将延续，预计该部分收入不会有大增长。同时，我国经济在2012年开始进入7.5%的温和增长区间，意味着相关税收收入也会逐渐下滑。加之营改增试点范围扩大，减税对财政收入的影响也会逐渐体现。”社科院财贸所研究员杨志勇表示。

　　他认为，自2008年以来，我国财政政策一直保持积极取向，2013年将进入第五个“积极财政年”。尽管明年财政收入难持续高增长，但为了稳定经济增长，预计财政赤字将保持在万亿元水平，与2012年相当。但受制于财政收入增速下滑，未来在扩大支出力度上可能会有所收缩，而重点转向优化财政支出结构、提高财政支出效率。

　　基建投资有望加快

　　“与欧美当前‘紧财政、宽货币’的思路不同，2013年我国宏观政策的总体方向可能还是‘宽财政、稳货币’。”中金公司首席经济学家彭文生指出，财政政策乘数大、见效快以及定向宽松的特征，将在稳增长中发挥更大作用。“宽财政”主要体现在财政赤字扩大和基础设施投资增加两个方面。

　　瑞银证券报告指出，2013年我国经济将维持温和复苏，在经济不发生明显恶化的背景下，预计不会有新刺激政策出台，稳增长政策将继续贯彻实施，即保持信贷的适度扩张和增强基建投资的支持力度。

　　多位分析人士指出，基建投资将成为明年稳增长的重点。在房地产投资、制造业投资和基建投资三大领域，由于绝大多数基建投资是政府主导的投资行为，往往成为实施逆周期调控的工具，因此2013年投资增长将依赖基建投资，财政支出也将重点投向该领域。

　　广发证券指出，2013年地方政府存在推动投资和加速城镇化进程的冲动，可能引发新一轮投资潮。这将主要表现在城市交通和铁路交通方面投资力度的增强。中金公司研究报告指出，2013年铁道部铁路投资规模或达5200亿元，略高于今年5160亿元规模。而城市轨道交通投资规模有望从2012年的3000亿元上升至4000亿元。

　　彭文生指出，为促进经济增长，政府主导的基础设施建设投资将加快，但为了减少政府支出造成的对私人部门的挤压，明年会增加公共服务类支出。如加大对保障房、水利、环境卫生等基本公共服务设施的投资力度，并努力调动民间资本参与。

　　瑞银证券认为，中西部地区的高速公路项目、城市公用事业以及环保项目将是投资重点。此外对保障房的投资仍将保持一定强度，预计2013年的目标是新开工约600万套，完工500万套，略低于2012年的目标。

　　水利部近日表示，今冬明春投资3000亿元支持农田水利建设。中金公司认为，2013年全年水利固定投资规模有望达到4200亿元水平，同比增速达18%。

　　杨志勇认为，未来财政支出不可能“全面开花”，在保证民生等领域重点支出的同时，一些不必要或效率低的财政支出也应终止。如家电下乡、摩托车购置税补贴等这一类刺激国内消费的政策到期后不再执行，这类财政支出拉动消费的短期化效果明显大，但长期来看，造成了产能过剩、低端重复建设等问题，并不能真正释放出居民的消费潜力。

　　财政部财科所所长贾康指出，在财政政策设计上必须对应结构性的特点，要有针对性。按财政部部长谢旭人的话来说，叫做“点调控”式地把资金用到最急需的供给事项上面，要有强烈结构优化导向。

　　结构性减税将深化

　　在财政支出“有保有压”的同时，税收政策对经济的调节作用将更加突出。彭文生指出，积极财政政策如果更多地体现在降低税负，而不是增加政府开支上，将有利于经济结构调整。虽然对总需求短期拉动的作用相对较小，但更有利于可持续增长。

　　贾康认为，2013年财政政策“积极”主基调会延续，重点和亮点在于进一步把结构性减税的文章做足。目前我国产业结构面临迫切的调整、优化任务，而结构性减税正是在运用税收杠杆时，可配之以提升有效供给、促进结构优化的鲜明导向。

　　财政部部长谢旭人近日撰文指出，现行税制结构不尽合理，迫切需要改革。如合理划分中央和地方财政、稳步扩大营改增试点，研究逐步在全国推行房产税改革等。对此，分析人士认为，结合2013年我国经济结构调整目标以及一系列高层表态，可以判断，未来结构性减税将进一步深化。

　　在降低税负方面，营改增将是主基线。截至目前，全国10省市试点的营业税改增值税改革已全部实施，2013年试点基本确定将进一步扩大至全国范围，并将邮电通信、建筑安装等行业纳入改革范围。此外，我国以增值税为主体的税制本身不利于促进消费和调节收入分配，应逐步加大直接税在税收中的占比，因此增值税税率本身也有下调空间。

　　此外，出口退税力度也应进一步加大。商务部部长陈德铭此前表示，要完成今年外贸增长10%的目标很困难，目前商务部已将目标调整为全年对外贸易量在全球总贸易量中占比不减少。从保增速到保份额，这意味着税收领域应进一步加大出口退税的力度。

　　贾康认为，当前及今后应在多个方面推进结构性减税。除营改增之外，应在资源替代、短线补充等进口领域降低关税；提高小微企业的增值税、营业税“起征点”同时，整顿小微企业的税外负担项目，坚决纠正乱收费、乱罚款、乱摊派现象；对企业的研发投入、技改项目和可界定的创新活动以及战略性新兴产业的发展项目、动漫等文化创意产业等，应积极适当匹配所得税抵减、增值税和营业税降低税率、相关融资支持的税收优惠等结构性减税措施；在个人所得税深化改革中，应创造条件结合“综合收入”和“家计扣除”等机制，培育中等收入阶层；探索以税收优惠措施支持企业年金等补充性养老保险机制“第二支柱”的建设，以及商业性养老保险“第三支柱”的发展等。

　　“当然，结构性减税并不代表我国税收改革任务的全部，资源税、房产税等方面的改革，很有必要统筹规划设计，与诸种结构性减税措施良性结合、相辅相成。”贾康表示。

费改税力度应加大

　　有调查显示，今年小企业主在享受结构性减税红利的同时，相关行政性收费却出现不小幅度的增长，一些中小企业整体税费负担甚至较以前更重，挫伤了他们的投资积极性。

　　近期财政收入同比增速出现下滑，但与财政收入下滑出现鲜明对比的是，地方的非税收入出现暴增趋势。前三季度，在全国税收收入增幅比去年同期大幅回落18.8%的同时，地方非税收入达10344亿元，同比增长27.8%。

　　非税收入的主要形式是“收费”，包括行政事业性收费、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、罚没收入、捐赠收入、主管部门集中收入、财政资金产生的利息收入等。对于近期非税收入的增长，财政部门认为，这主要是受地方探矿权、采矿权价款收入集中入库以及加强国有资源（资产）有偿使用收入等征管影响。

　　但分析人士称，在一些地方公布的增长的非税收入中，可以看出罚没收入占了相当大的比重。以个别省份为例，前三季度税收收入同比增幅仅为个位数，而罚没收入同比增幅高达三成。

　　对此，一些中小企业人士认为，小型企业和微型企业整体税负高于其他企业。

　　分析人士称，非税收入的逆势增长一定程度上抵消了结构性减税为广大中小企业带来的福利。因此，取消不合理、不合法的涉企收费项目与落实好各项税费减免政策一样重要和迫切。尽管中小企业和大企业的适用税率基本相同，但中小企业多处于竞争性领域，利润较为微薄，中小企业对税费负担更为敏感。

　　分析人士建议，应继续加大费改税力度，通过深化财税体制改革，初步建立起以税收为主，少量的、必要的政府收费为辅的政府收入体系。进一步取消不合理的行政事业性收费项目，用减免登记费、注册费等方式鼓励创业，从严查处加重中小企业负担和侵害中小企业权益的行为。

财政支出向民生领域倾斜

　　今年前10月，全国财政支出对民生支持力度进一步加大。分析人士认为，从近年情况看，今年年末“突击花钱”现象有望继续得到遏制。

　　数据显示，今年1月、2月是财政支出规模较平稳，3月财政支出规模猛增。之后在每个季度之始，即4月、7月、10月，财政支出大幅下降。在每个季度之末，即3月、6月、9月，形成三个高峰，1-10月实际财政支出超过1万亿元的只有这三个月。6月支出1.27万亿元，截至目前为今年财政支出的高点。

　　从前10个月的财政支出结构数据来看，今年财政对民生的倾斜力度继续加大。根据财政部发布的2012年10月财政收支情况和2011年全国公共财政支出决算表，今年1-10月，民生的八个主要开支项目——教育、社会保障和就业、农林水事务、城乡社区事务、交通运输、医疗卫生、住房保障、节能环保——占今年已支出财政的60.8%，比去年全年上述项目占财政支出的比例上升了0.7个百分点。从单个项目占比来看，今年前10个月只有农林水事务、医疗卫生、节能环保三项略有下降，其他项目均呈现上升态势。

　　在民生主要开支项目中，最大的一项仍是教育，投入规模1.41万亿元，占今年前10月财政支出的15.2%。排名第二的是社会保障和就业，占今年前10月财政支出的10.9%，占比扩大0.7个百分点。接下来依次为农林水事务（8.8%）、城乡社区事务（7.6%）、交通运输（7.0%）、医疗卫生（5.8%）、住房保障（3.6%）、节能环保（1.9%）。

　　值得注意的是，前10个月全国财政支出92736亿元，按照年初的财政预算，今年最后两个月财政支出将超3万亿元。这引起各方对年底财政“突击花钱”的担忧。

　　分析人士指出，由于财政安排比较稳定，但财政收入呈现季节性特点，有时财政收入不能及时入库，所以导致支出延期，这是导致年底“突击花钱”的原因之一。此外，各部门年底出现结余后，为防止明年预算缩减也可能“突击花钱”。

　　近年来，我国加强了对年底“突击花钱”的治理力度，年末的财政支出占当年支出总额的比例持续降低。去年12月当月财政支出占全年财政支出总额的占比已由五年前的27%降至20%以下。按这一趋势，今年年末“突击花钱”的情况有望进一步得到遏制。

　　有专家表示，历年年末支出的主要部分是预算原已确定好的财力，只不过按照我国财政核算采取的“收付实现制”集中在年末体现，这些支出与“突击花钱”无关，不必过于担忧。

　　■ 观点链接

　　中国社科院副院长李扬：在城镇化和工业化需要政府投入大量资金的情况下，重塑中央与地方财政关系就成为中国未来改革的主要任务之一。要解决城市化深入发展而城市化融资体系严重缺失的矛盾，中国不仅需要在财税体制改革的过程中为地方政府提供新的主体税源并扩大地方债试点，还需要创新政策性金融，推动公用事业项目商业化、证券化以及银行贷款展期，以解决地方政府资产负债表因期限错配而引发的流动性风险问题。

　　国家信息中心经济预测部主任范剑平：建议在财政收入增速放缓，财政支出依然保持较高增速的背景下，继续实施积极财政政策，保持适当规模的财政赤字。财政政策要继续完善结构性减税政策，加大民生领域投入，积极促进经济结构调整，严格财政收支管理，加强地方政府债务管理；扩大营业税改征增值税试点的行业，加大对小微企业的扶持力度；调整财政转移支付结构，加强县级基本财力保障。

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇：在过去30多年中，中国整体改革的主线就是财政体制改革。因为起始点在分配领域，政府能推动的主要载体和依托是财政收入和财政支出。未来财政体系如果能够突破二元经济的约束，着眼全局，走向一元，意味着中国经济体制将发生根本变化，因为财政的改革伴随着政府职能的转变。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部部长余斌：要避免出现无所作为和过度反应两种倾向，在宏观调控上应该采取一种微调办法，使经济逐步企稳。在财政货币政策上做一些小的调整，比如财政体制上考虑加大中央财政对农村水利、电力、高铁、城市地下轨道交通以及保障性住房的投资和支持。另外，经济增速下降也会带来中央政府、地方政府财政税收的下降，这种情况已经出现了，要注意中央和地方的财政风险，尤其是地方的投融资平台财政风险。如何通过新的制度安排让地方政府更好地履行责任，如基础设施建设、保障性住房建设等，也是一个新的考验。在政府财政的可持续性上需要有一些自身制度安排。

　　国家发改委对外经济研究所研究员张燕生：各国政府都进入艰难的去杠杆化、去泡沫化、去虚拟化的阶段。美、日、欧等政府纷纷陷入财政危机、财政悬崖困境。对中国地方政府而言，用小投入快速获得大收益的时代已经过去。此外，税改、地方融资平台、公共财政支出增加等因素，也在一定程度影响着地方财政的收支状况。一些地方的财政收入骤减，但又必须承担起保障和改善民生的公共责任。面对重重困境，地方政府究竟应该怎么办？首先要量入为出，转变GDP导向的发展思维。

　　地方融资平台积累的债务要还本付息，收益遥遥无期，又正赶上地方财力下降和土地收入锐减，地方财政可谓不堪重负。如果继续盲目铺摊子、上项目、扩投资，就有可能出现收不抵资的地方财政困境，进而影响地区经济长期可持续发展和社会稳定。地方政府必须加快转变GDP导向的发展模式，转向深化改革、勇于创新、保障民生，绿色转型的科学发展轨道上来。

　　中国人民大学财政金融学院教授朱青：如果一国的宏观税率不高，但很多税收收入没有用于民生，那么老百姓也会感觉税负重。所以，今后减轻税负的途径主要应当是优化财政支出结构，加大财政对民生领域的支出，使广大的纳税人或负税人真正能从税款的使用中获得更大的收益。


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