主题：发改委：加强地方平台贷排查监测 杜绝局部风险

近年来，我国债券市场取得了长足的发展，债券融资规模占社会融资总规模的比重已经超过14%。近日，国家发展改革委有关负责人就企业债券市场发展有关问题接受了记者采访。

　　问：近年来企业债券资金在贯彻国家产业政策、支持经济结构调整中发挥了哪些作用？明年企业债券融资规模是否继续增长？

　　答：多年来，我国企业债券市场坚持以产业政策为导向，注重发挥债券融资对调结构、转方式的引领作用，为支撑项目投资资金需求，稳定经济增长发挥了积极作用。自2000年以来截至2013年11月底，企业债券累计发行32044亿元(2013年1-11月发行5700亿元)。从企业债券募集资金投向结构看，9470亿元投向铁路、公路、港口、机场等交通项目，4786亿元投向水电、火电、太阳能、风能、煤矿等能源项目，4685亿元投向市政基础设施项目，3987亿元投向保障房及棚户区改造项目，2464亿元投向工业领域传统产业升级改造和并购重组项目，1030亿元投向水务项目，840亿元投向江河湖泊治理项目，639亿元投向产业园区基础设施项目，513亿元投向城市轨道交通项目，其他投向还包括农业、旅游等国家政策支持领域的项目建设。企业债不等同于政府债务，但在企业债中，符合政府债务标准的部分都分别包含在了政府的各类债务中。

　　2014年，要按照中央经济工作会议部署，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持我国金融市场的基本稳定，保持货币信贷的合理增长。在当前推进利率市场化、发展多层次资本市场的大环境下，金融工作的重点之一就是要推动我国债券市场的持续发展，稳步提升直接融资比重，规范发展城投债，保持企业债券规模合理增长。企业债券募集资金投向仍然要紧紧围绕稳定经济增长，促进经济结构调整的主方向，根据政府重点工作任务不断优化调整募集资金投向政策，引导社会资金流向国民经济重点领域和薄弱环节，为稳增长、调结构提供稳定的资金支持。

　　问：近日审计署公布了地方政府性债务审计结果，您如何评价我国政府性债务风险状况？

　　答：中央经济工作会议提出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。中央提出要强化教育和考核，使各级领导从思想上纠正不正确的政绩导向。

　　今年8月-9月，审计署按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，全面摸清了我国政府性债务的底数，为立足现实、防范风险、完善制度提供了良好基础。经审计，截至2013年6月底，全国政府负有偿还责任的债务20.69万亿元，负有担保责任的债务2.92万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。应当看到，后两类或有债务并不会全部由政府偿还，这些债务大多有经营收入，只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时，政府才需承担一定的偿还责任。从审计结果看，2007年以来，各年度政府负有担保责任的债务实际由财政资金偿还的比率最高只有19.13%，政府可能承担一定救助责任的债务最高是14.64%。另外，到2012年底，政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%，债务率为105.66%。从上述我国政府性债务的指标看，均在国际通常使用的控制标准参考值(国际上一般以负债率60%、债务率90%-150%作为控制标准)以内，尚在合理范围，尽管存在一些问题，我国地方政府性债务规模总体可控。尤其是我国地方政府性债务大部分是投资性债务，债务资金形成了大量的优质资产和经营收入，有利于当地经济增长和财源培育。我国以社会主义公有制为主体，土地、矿产资源归属国家及集体所有，政府拥有相当数量的国有经营性资产，我国的政府性债务与一些国家的养老金等消费型、福利性债务有本质区别。应当看到，虽然政府性债务的局部风险有所显现，但政府融资平台规范治理工作已经初见成效，国家治理影子银行(行情 专区)业务对多种高利短期融资已经有所控制。随着国家各项制度措施的跟进，政府性债务无序扩大的情况一定能够得到有效控制，消除财政、金融风险隐患。同时通过改革，将进一步明确政府性债务和企业债务界限，做到科学分类，明确责任，有效防止政府债务责任外延过大。

　　问：在防范地方政府和投融资平台公司债务风险方面，下一步应该重点做好哪些工作？

　　答：应该说，此次如期公布政府性债务审计结果，有利于增加市场透明度，提高市场的风险识别和投资选择能力，增强对我国债券市场发展的信心。

　　当前要着力抓好以下几方面的工作：

　　一是要加强对投融资平台公司风险的摸底排查和监测预警，落实偿债责任，杜绝出现局部性风险。2014年是企业债券偿债高峰，预计将有1000亿元城投债券到期兑付。我们正在进行企业债券风险的摸底排查，要求投融资平台公司按照约定落实偿债资金来源，切实防范投融资平台公司违约风险、财政风险和金融风险。

　　二是推进“阳光”融资，实行债务重组。允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，加大债务重组力度。对于高成本融资计划中明确用于项目建设的，在符合国家产业政策和固定资产投资管理规定的前提下，可申请发行企业债券，募集资金用于置换高成本融资，以低成本债务置换高成本债务，延长还款期限，降低融资成本。

　　三是因平台公司项目建设资金出现缺口，无法完工实现预期收益的情况下，可考虑允许这些平台公司发行适度规模的新债，募集资金用于“借新还旧”和未完工的项目建设，确保不出现“半拉子”工程。

　　四是2014年企业债券发行要继续以项目管理为核心，以新型城镇化规划和国家宏观政策为导向，引导债券募集资金投向节能环保、保障性住房、城镇化建设、重大基础设施、扩大收购兼并化解产能过剩等领域，服务经济中心工作。

　　五是以“有保有控、支持重点、防范风险”为原则，坚持分类管理。以产业政策导向、企业信用水平、偿债保障安排为依据，进一步完善将发债申请区分为“加快和简化审核类”、“从严审核类”以及“适当控制规模和节奏类”三种情况的分类管理办法。

　　六是坚决刹住地方政府性债务无序扩张势头，区分债务情况实行差别化管理。要尽快出台债务风险预警机制，按照不同地区信用水平、负债规模和债务率等风险指标的不同，实施差别化分层次监管。要加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。严格政府举债的投融资范围，对有一定收益的地方基础设施项目，地方政府投融资平台可以进行投融资，对纯社会公益性项目，应以政府预算内投资为主，辅以必要的地方政府债券。

　　问：明年企业债券工作在加强改革创新，提升对实体经济支持能力方面有哪些考虑？

　　答：中央经济工作会议提出，把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域各个环节，着力激发市场活力。十八届三中全会提出了要使市场在配置资源中起决定性作用和更好发挥政府作用，为我们做好企业债券的改革创新工作指明了方向。2014年，我委在企业债券改革创新方面将重点做好以下工作：

　　一是继续深化行政审批制度改革，完善责任制度，提高审核效率和透明度。切实转变职能、转变作风，提高行政效率，加强和改进债券监督管理。按照权力和责任同步下放，调控和监管同步加强的原则，进一步完善企业债券发行核准预审工作交由省级发改委负责的有关制度设计，并定期对各省区市的预审工作质量进行抽查，加强督促指导，提高审核效率和透明度。

　　二是加大对中小企业集合债、小微企业增信集合债的政策支持力度，进一步扩大债券支持中小微企业的覆盖面。

　　三是推广“可续期债券”试点，支持重大基础设施建设。进一步扩大可续期债券发行规模，引导社会资金参与基础设施建设，满足地铁、城际轨道交通等投资大、运营周期长的重大基础设施项目的资本金需求。

　　四是扩大“债贷组合”试点，支持棚户区改造等重大项目建设。继续完善由银行统一融资规划、统一债贷授信、动态长效监控、全程风险管理的融资模式，充分发挥债贷组合模式在成本控制和风险防范方面的优势，保证棚户区改造资金足额到位。

　　五是发展收购兼并债券，支持化解过剩产能。按照国家化解重点产业产能过剩的政策要求，创新企业债券品种，发展专项收购兼并债券，在发行主体、募集资金管理、偿债保障机制等方面创新范围和领域，为化解产能过剩提供有力的资金支持。

　　问：国家发展改革委是社会信用体系建设的牵头部门之一。请问，2014年在企业债券市场信用体系建设方面有哪些重点考虑？

　　答：抓好信用体系规划落实工作，切实加强社会信用体系建设。由我委牵头会同35个部门制定的《社会信用体系规划纲要(2013-2020年)》已经上报国务院，待国务院批复同意后，2014年我委将会同有关部门认真抓好贯彻落实，如牵头开展信用城市试点，推动在行政管理事项中率先使用信用报告，加强信用服务机构自身信用建设，启动信用信息共享平台建设等。

　　加强企业债券市场信用体系建设。促进发债企业信用记录征集工作，发挥信用约束作用；实施发债相关主体综合(行情 专区)信用承诺制度；建立企业债券市场中介机构信用记录，引导中介机构行为规范；建立完善债券审核人员信用档案制度，强化债券审核责任制。

　　依托信用评级和信用信息披露的作用，推进债券审批改革和产品创新。对自身信用记录良好、具有较高公信力的征信和评级机构评出的AAA级企业债券实行备案制管理。发展全信用中小企业债券，通过对中小企业及其主要股东和高管信用状况进行持续、透明披露等方式开展全信用债券试点。


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2013年的最后一天，国家发改委有关负责人在答记者问时提到，允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，以及允许平台公司通过发行债券用于“借新还旧”。

地方政府高利贷何解

发改委允许借新还旧

李先生是沿海某省一家城投公司融资部负责人，之前一直活跃在各家银行和投资机构“拜”贷款，也负责开辟各种非贷款的“另类”融资渠道。

新年新气象，如今李先生更上一层，可以号称“去委里递交债券审批资料”了。

2013年的最后一天，国家发改委有关负责人在答记者问时提到，允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，以及允许平台公司通过发行债券用于“借新还旧”。

“整体而言是个好消息。”李先生对《第一财经日报》记者表示。事实上，为避免已经上马的“基建”项目的资金链出现问题，李先生去年上半年以来一直在通过各种办法募集资金，包括通过子公司滚动发行“理财产品”吸纳投资，甚至通过私人渠道在香港等地募资，资金成本一度高达20%左右。

李先生的疯狂“找钱史”背后，是中国地方债长久以来的乱象，并最终引来最高决策者的关注。在审计署上周公布了“史上最严”的全国政府性债务审计结果后，发改委有关负责人又在去年12月31日表示，2014年是企业债券偿债高峰，预计将有1000亿元城投债券到期兑付。

允许债务重组及借新还旧

为了融资，李先生去年上半年可谓不遗余力。“没办法，开弓没有回头箭，总不能让项目暂停吧。”他表示。

“持续的滚动发行对我们而言是有压力的，尤其是现在政府背书的态度比较模糊，同时银行理财产品和货币基金正在吸引一些原有投资者转移投资对象。”李先生说，要持续吸引投资者只能提高收益率，但“当前的资金成本和融资断档风险已经让我们喘不过气来了”。

直到此次发改委对关于地方债务重组问题表态后，李先生终于舒了一口气。他表示，从通过发债拉低高利短期债务资金成本、延长偿还期限的角度而言，此次发改委释放的信号十分利好；但同时债券市场相比私募的公开透明性，对平台公司所融到的资金用途或者实际的债务余额会构成约束。

“从监管角度而言，有利于规范当前融资平台公司出现的各种乱象，包括一些假借基建名义违规圈钱投资等。”李先生称。

未来对于防范融资平台债务风险，发改委提出了六点工作方向，其中包括允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，加大债务重组力度。此外，因平台公司项目建设资金出现缺口，无法完工实现预期收益的情况下，可考虑允许这些平台公司发行适度规模的新债，募集资金用于“借新还旧”和未完工的项目建设，确保不出现“半拉子”工程。

有分析称，发改委释放出的信号，意味着城投债违约警报似乎暂时解除，而且用低成本的债券逐渐替换高成本的融资计划缓解政府债务压力，对准市政债背景的城投债也构成利好；与此同时，信托等高成本融资计划似乎离“拐点”越来越近。

“债券市场对于企业的财务数据和资金使用目的的透明度要求比较高，因此通过发行债券将地方债务最缺乏透明性的部分阳光化，尤其是当前有些平台公司持续发行的一些高利短融工具其实是最缺乏数据透明度的，而且也最容易在财务上进行操作，不利于监管机构掌握真实数据。”一名评级机构分析师告诉本报记者。

本报记者采访的市场人士几乎都不能说出“高利短融”的大致规模，“这个领域基本上是灰暗的，包括一些高利贷或者是违规发行的理财产品、私募债还有信托等，但很多类似于庞氏的结构，就是持续滚动高息发行，很难确定一个时间节点上的数据，而且本身也具有隐蔽和一事一例的性质。”一位专门研究城投债的分析人士对本报记者称。

2014年为偿债高峰期

“2014年是企业债券偿债高峰，预计将有1000亿元城投债券到期兑付。我们正在进行企业债券风险的摸底排查，要求投融资平台公司按照约定落实偿债资金来源，切实防范投融资平台公司违约风险、财政风险和金融风险。”发改委有关人士表示。

与此同时，机构统计数据显示有更多城投债将在今年到期。中信建设证券研报显示，截至2013年12月5日，存量城投债余额在22798亿元，兑付期限一直延续到2028年。按照到期时间推算，存量城投债本金偿还集中在2014年~2020年，其中2014年是第一个小高峰，偿还本金金额达到2647亿元。

审计署上月底发布的《全国政府性债务审计结果》显示，2014年到期需偿还的政府负有偿还责任的债务，占地方政府性债务余额的21.89%，达23826.39万亿元。2015年~2016年地方债务到期比重则分别为17.06%和11.58%，未来三年需偿还近一半，偿债压力不可谓不大。

广发证券就此认为，银行借款来源方面已经三令五申严控，“借新还旧”依旧是地方政府主要的偿债资金来源，而且发改委也明确表态允许平台公司发行适度规模的新债，募集资金用于“借新还旧”和未完工的项目建设，城投债无疑将承压。

南京银行发布的研报则认为，2014年到期的城投债中接近90%为省及省会(单列市)城投，整体信用资质相对较好，所以对今年城投债市场爆发系统性风险无需过度担忧；但另一方面，目前青海省的债券余额已经超过其2012年的财政收入，财政收入超过债券余额1000亿元以上的仅有广东、上海、浙江、江苏等8个省或直辖市，地方政府能否摆脱刚性兑付将是今年城投债市场的变数之一。

与此同时，对于市政债能否取代城投债，也引发市场关注。目前我国地方政府债券仍主要以中央代发为主，局部地区允许自主发债。关于地方政府债券是否应该放开，此前一直在学界存在争论。已通过二审稿的《预算法》修正案未对此前规定的除非国务院授权，地方不得自主发债的条款进行修改。

不过，自十八届三中全会后，关于赋予地方一定举债权的呼声越来越高，并有财税学者表示，放开是一定的。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇就认为，更需要讨论的是发债权限，及举债规模的决定机制。