主题：化解地方政府债务风险可取径债券市场

2011年07月21日08:12
　　6月27日，审计署发布《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，将长期以来扑朔迷离的地方政府债务推上前台。根据审计署审计报告结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；负有担保责任的或有债务2.37万亿元，占21.8%；可能承担一定救助责任的其他相关债务1.67万亿元，占15.58%。截至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。审计署审计长刘家义表示，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。

　　地方政府债务的大规模增长，源自2008年末4万亿元经济刺激政策执行过程中大量出现的地方政府融资平台公司。今年以来，随着银行体系信贷规模紧缩，地方政府融资平台面临资金断流的危险，同时，经济增长放缓影响地方政府融资平台的偿债能力，两方面因素作用下，违约风险凸显。4月的滇公路贷款信用事件以及6月的上海城投信用风波，将地方政府债务风险问题推上风口浪尖。虽然地方债务整体风险可控，但局部风险、短期风险不容忽视。

　　一方面，局部负债率高，还债压力大。根据审计署报告，2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%；并且，由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，还有部分地区出现了逾期债务。另一方面，还债期限集中，短期风险加剧。根据审计署报告，所有债务中，2011年需要偿还的比重高达24.49%，2012年为17.17%，2013年为11.37%，即未来三年需要偿还的比例超过53%。偿债期限相对集中，增大了地方政府的偿债压力，提前了风险暴露的可能。

　　7月6日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议指出，多年形成的地方政府性债务规模较大，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。同时，会议还要求妥善处理地方债，研究建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府融资平台为地方经济建设发挥了不可忽视的作用，未来仍将是城镇化进程中拉动投资增长的重要力量。在2010年底的地方政府性债务余额中，有5.48万亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，那么，说明其余5.22万亿元则是用于2008年之后新开工项目。一般来说，2008年以后新开工项目开发周期并未结束，大部分项目都需要后续资金保持其持续性。因此，应对地方政府债务和地方政府融资平台问题，本着长短兼顾、标本兼治的原则，采取存量疏导、增量规范的方式，从政府和市场两方面采取措施。

　　首先，应建立地方政府债务管理长效机制。要从长期化解地方政府债务，必须建立地方政府债务管理长效机制。2008年，财政部预算司成立地方政府债务管理处，专门负责地方政府债务管理。这一部门的成立，标志着中央政府直接管理地方政府债务的开始，但要建立完善的地方政府债务管理制度，尚需时日。因此，现阶段必须加快地方政府债务管理长效机制的建设，包括严格的债务融资程序、规范的资金运行管理制度、健全的债务风险控制体制、完善的债务管理行为监督制约机制等，多方位，全过程地对地方政府债务实施有效管理，力求实现标本兼治。

　　其次，发挥债券市场的积极作用，为化解地方政府债务风险开辟新途径。资金来源单一是地方政府债务的一个显著特点，在10.7万亿元地方政府性债务中，有约8.47万亿元（占79%）资金来自银行贷款；以此推算，直接债务融资比重仅为21%。我国《预算法》不允许地方政府自行发行地方债，因此，各地方政府举债融资渠道和方式多样，举债程序不透明，违规举债和违规担保现象突出；并且，大部分地方政府债务收入未纳入预算管理和监督，这给地方政府债务管理增加了难度，提高了地方政府债务风险。随着债券市场的不断发展完善，债券市场有望为化解地方政府债务风险开辟新的途径。允许有条件的地方政府自行发行市政债券，可以通过市场化手段约束地方政府举债行为，通过充分信息披露，让市场决定地方政府举债能力，将隐性风险显性化。这样既可以促进各地方政府按自己的实际能力进行举债，还方便中央政府对地方政府债务进行管理，采取市场监督与政府监管相结合的方式，达到控制地方政府债务风险的目的。

　　再次，积极推动政府融资平台资产证券化。据统计，地方政府融资平台债务为4.97万亿元，占地方政府债务总量的46.38%，因此，地方政府债务的风险很大程度上取决于地方融资平台的风险。而现阶段，地方政府融资平台的风险主要有两个方面：一是融资方式过于单一，主要来自银行贷款；二是在紧缩货币政策下后续融资困难。地方政府融资平台资金大多用于市政建设、交通设施等基础设施建设，有稳定的现金流，十分符合资产证券化条件。政府融资平台资产证券化，从短期看，能解决上述两方面问题；从长期看，不仅可以拓宽城市基础设施建设资金的融资渠道，降低融资成本，还能借助市场平台化解融资平台风险，加速地方政府融资平台的转型，可谓一举多得。因此，政府应该鼓励和积极推动融资平台证券化，拓宽地方政府举债融资渠道。

　　最后，加强市场成员与政府合作，加快推动债务资本市场发展。化解地方政府债务风险，债券市场可另辟蹊径，但债务资本市场的健康、快速发展，必须建立在市场成员与政府紧密合作的基础上。近期，交易商协会、央行分支行、地方政府、中债公司和市场成员共同研究提出的“区域集优计划”就是一个很好的探索性质的新试验。此计划希望于集中市场主体的智慧，动员市场主体掌握的经济资源，共同为民生工程实施、为中小企业在当前宏观环境下的生存和发展，探索一条新的融资路径，推动债务资本市场发展。

　　（作者单位：中国银行间市场交易商协会）



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