主题：尚福林掌舵九年 资本市场十二大巨变

10月29日，尚福林卸任中国证监会主席、党委书记，改任中国银监会主席、党委书记，郭树清接替他出任中国证监会主席、党委书记。此时，距离尚福林2002年底担任证监会主席，已快满9年。这9年中，资本市场发生了翻天覆地的巨变。

　　在尚福林担任证监会主席的2002年，党的十六大从我国经济社会发展全局出发，高屋建瓴地提出要积极推进资本市场改革开放和稳定发展。

　　从2003年起，为贯彻落实中央精神，在国务院的统筹领导下，在中央部门、各级地方政府和社会各界的大力支持配合下，中国证监会积极推进了一系列综合改革和重大创新，开创出我国资本市场改革发展的新阶段。

　　（一）推动形成和贯彻落实 “国九条”

　　从2003年开始，证监会认真分析市场形势，在国务院的指导和支持下，对我国资本市场十多年发展的经验和教训进行了全面总结，结合我国资本市场实际和成熟市场的实践，在保持政策连续性的同时，提出了“加强市场基础性建设，调整市场政策，恢复市场信心”的工作方针。同时，会同相关部门开展了广泛的市场调研，进一步深化了对资本市场发展规律和我国资本市场发展特点的认识，提出了深入推动我国资本市场改革发展的系列政策建议，并上报国务院。

　　在此基础上，2004年1月31日，国务院正式发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（简称“国九条”）。“国九条”首次将大力发展资本市场提升到国家战略高度，系统总结了十多年来我国资本市场发展的经验，充分肯定了我国资本市场取得的巨大成就，全面阐述了资本市场在推进国民经济持续快速协调健康发展和全面建设小康社会中的重要作用，明确了资本市场发展的指导思想和任务，对我国资本市场的发展做出了全面规划，提出了推进资本市场改革发展的政策措施和具体要求。

　　“国九条”的发布，是党中央、国务院从国民经济发展全局和完善社会主义市场经济体制的高度，审时度势，高瞻远瞩作出的一项战略决策,为指导我国资本市场改革发展实践提供了重要的纲领性文件、指明了发展方向，勾勒了相当长一段时期内我国资本市场的政策脉络与主线，成为我国资本市场发展历程中具有里程碑意义的标志性事件，具有重大现实意义和深远历史意义。在随后的八年里，围绕着“国九条”的贯彻和落实，在党中央、国务院的坚强领导下，证监会与相关部门和地方政府一道，积极开展了一系列重大改革。


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　（二）集中力量开展股权分置改革

　　股权分置是在我国经济改革过程中产生的特殊问题，造成同一上市公司部分股权可以流通，部分股权不能流通。股权分置问题是由诸多历史原因形成的，主要是因为在改革开放早期，为避免姓资姓社争论，同时又推动股份制和资本市场试点发展，规定上市公司的发起人股份（主要是国有股）暂不上市流通。这是在市场初期特定的政治、经济、观念和法律环境下推出的一种创新,对当时条件下推进资本市场的建立和发展发挥了积极作用。随着社会主义市场经济体制的完善和资本市场发展环境的变化，股权分置现象扭曲了资本市场定价机制，使公司治理缺乏共同利益基础，不利于上市公司规范运作，影响资本市场预期，削弱市场兼并重组资源配置功能等弊端日益明显，成为严重制约市场稳定运行和创新发展的重大制度性障碍。

　　2004年初，“国九条”站在资本市场改革发展全局的战略高度，明确提出要“积极稳妥解决股权分置问题”，并且提出“在解决这一问题时要尊重市场规律，有利于市场的稳定和发展，切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益”的指导原则，从而逐步统一了市场各方的认识。解决股权分置问题，在国内外都没有先例和经验可供借鉴，而且上市公司情况千差万别，既不能搞行政命令方式，也没有统一标准，还必须与维护市场稳定发展结合起来，操作难度非常大。为保证改革顺利进行，监管部门进行了长期、大量的调查研究，向社会各界广泛征求意见，经过反复研究商讨，最终确立了“统一组织、分散决策”的操作原则和“试点先行、协调推进、分步解决”的操作步骤。2004年4月29日，经国务院批准，证监会会同国资委、财政部、人民银行启动股权分置改革试点。试点后期正式成立由证监会、国资委、财政部、人民银行、商务部五部委有关负责人组成的股权分置改革领导小组，形成了在国务院领导下，统一决策、分工负责、协调配合的改革方案和推动机制。在党中央、国务院的正确决断和坚强领导下，五部委和地方人民政府通过协调努力，用工作机制创新、政策创新和方案创新的办法解决改革中的各类复杂问题，在不断克服困难的过程中积极稳妥推进改革，最终稳妥地解决了股权分置问题。截至2011年9月底，1306家公司完成股改，占1319家应股改公司的99%，流通股占总市值的比重由2002年的32.6%提升到2011年9月的76%。

　　股权分置改革是我国资本市场一项影响深远的重大制度变革，实现了流通股股东与非流通股股东的双赢，结束了上市公司两类股份、两种价格并存的历史，强化了上市公司各类股东的共同利益基础，为实现资本市场的机制转换、功能发挥和可持续发展奠定了制度基础。改革过程中形成的统一组织和分散决策相结合的机制，也为推进资本市场其他改革进行了有益尝试。

（三）全面提高上市公司质量

　　上市公司质量是资本市场投资价值的源泉。在本世纪初期，我国上市公司群体已经初具规模，但我国资本市场中的上市公司具有国有股占多数的特殊股权结构，许多民营背景的上市公司又多脱胎于传统家族企业，受体制、机制、环境等诸多因素影响，大股东和实际控制人侵犯上市公司权益，上市公司独立性不强、治理结构不合理、虚假信息披露等问题仍普遍存在，严重影响了投资者信心，困扰着资本市场健康发展。

　　面对这种局面，经过反复的调查研究，证监会提出“以上市公司为主体，地方政府和有关部门共同参与，综合运用行政约束、市场约束、法制约束等多种手段，促进上市公司规范发展”的工作思路，在此基础上形成了《关于提高上市公司质量的意见》，并于2005年1月经国务院批转各地政府和各有关部门。近年来，围绕着该意见的贯彻和落实，根据国务院的统一部署，证监会会同相关部门开展了一系列专项活动。一是全力以赴开展清欠攻坚战。针对当时违规占用上市公司资金这一急迫性问题，按照国务院的要求，综合采取现金清偿、以股抵债、以资抵债、红利抵债等方式，不遗余力地解决资金占用问题。并会同八部委联合发文，明确工作分工，强化清欠力度，建立长效机制，防范前清后欠。清欠工作开展两年之内，涉及资金占用问题的上市公司家数和占用金额同比下降九成。二是强化上市公司监管。陆续出台一系列规章制度，促进公司规范运作，健全内控制度。从2004年开始，实行派出机构辖区监管责任制，建立健全跨部门的综合监管体系。自2007年初至2009年底，证监会又开展了为期三年的“上市公司治理专项活动”。共发现违反公司治理相关规则的问题10795个，截至2009年底，已督促完成整改8395个治理问题，整改率达到98%以上。三是推进市场化并购重组。贯彻落实《国务院关于促进企业兼并重组的意见》，完善并购重组制度体系,创新并购重组手段和方式，优先支持符合产业政策、有利于行业整合与结构优化的并购重组。近年来，资本市场已经成为中国企业重组和产业整合的主要场所。四是规范上市公司信息披露行为。以信息披露监管为抓手，形成了以《证券法》为主，全方位、多层次的上市公司信息披露制度。构建了以证监会行政监管为核心，派出机构、交易者各司其职、合理分工、协调管理的信息披露监管体系。

　　随着我国经济的持续快速发展和提高上市公司质量工作的深入开展，大批规模大、盈利能力强的企业日益成为资本市场的骨干力量，我国各行业的龙头企业基本都已上市，上市公司正在成为推动国民经济发展的生力军。

　（四）深入开展证券公司综合治理

　　自1987年第一家专业证券公司成立以来，处于经济体制转轨时期的我国证券行业，在快速发展进程中也积累了很多矛盾和问题，挪用客户交易结算资金、违规理财、股东占用资金等违法违规现象，在一些公司中时有发生。2003年底至2004年初，随着市场结构性调整和持续低迷，以南方、闽发、“德隆系”等证券公司的问题充分暴露为初始，证券行业多年累积的风险集中爆发，面临严重的系统性危机。

　　根据摸底调查，当时全行业客户交易结算资金缺口640亿元，违规资产管理1853亿元，挪用经纪客户债券134亿元，股东占款195亿元；84家公司存在1648亿元流动性缺口，其中34家公司的资金链随时可能断裂。证券公司的风险已经严重危及证券市场安全，波及社会稳定，形势异常严峻。根据国务院的决策和部署，证监会迅速组织、动员、调配全系统的人员力量，会同有关部门和地方政府，采取一系列紧急措施，化解迫在眉睫的危险，控制个案风险向外部蔓延和冲击。与此同时，集中全系统和全行业智慧，研究标本兼治的综合性措施。自2004年8月起，按照风险处置、日常监管和推进行业发展三管齐下的思路，采取全面摸清底数、督促公司整改、平稳处置风险、完善基础制度、严格责任追究、完善法规体系等措施，对证券公司实施综合治理。经过三年的艰苦努力，到2007年8月，圆满完成了综合治理预定目标：平稳处置了南方、闽发、“德隆系”等31家高风险证券公司，彻底纠正了证券公司挪保、委托理财等违法违规行为，化解了长期积累的系统性风险，初步建立了证券公司市场退出和投资者保护的长效机制。在综合治理过程中，全面梳理、完善了证券公司的基本管理制度，改革完善了第三方独立存管、国债回购等基础制度，实现了风险的制度性隔离，全面实施了以净资本为核心的风险动态监控制度，加强了行业风险合规监管，有效增强了整个行业监管的有效性和针对性。

　　综合治理是在党中央、国务院的领导下，在各地方政府、有关部门和司法机关等方面的大力支持下，证监会集系统监管合力实施的一次坚决果断、周密配套的监管行动和影响深远的制度改革，也是全行业进行的一次全面深入的自我整顿和自我规范。在整顿规范的同时，把促进行业创新发展放在更加突出的位置，支持证券期货经营机构开展创新，提高行业竞争力。经过几年综合治理，我国证券期货行业历史遗留的风险隐患基本排除，从濒于崩溃的边缘步入良性健康发展轨道。2006年以来，证券公司扭转了连续四年亏损的局面，面对本轮国际金融危机的严峻冲击，我国证券期货行业没有发生大的风险，保持了稳健经营、规范发展的态势。

（五）大力发展机构投资者

　　成熟市场的经验表明，机构投资者是维护证券市场稳定发展的重要力量。长期以来，我国资本市场投资者一直以中小散户为主，持股期限短、交易频繁、投机性强，在一定程度上加剧了股市运行的波动性。

　　针对这种情况，证监会从基金业市场化改革入手，迅速壮大机构投资者力量。一是积极推动基金业发展。大力支持基金业创新发展，鼓励基金公司走多元化道路。从2002年初到2005年底，在市场整体下跌的环境中，基金规模从800亿元增长到5000多亿元，基金持股市值占流通股比例从5%增长到近20%。2006年以后，更是获得长足发展，开放式基金取代封闭式基金成为市场主流，基金产品日益丰富。二是积极做好QFII试点工作。截至2011年9月底，共有116家外资机构获得QFII资格，获准外汇额度206.9亿美元，QFII合计持股市值1809.3亿元人民币，占资产净值的67.5%。三是积极吸引长期资金入市。到2011年9月底，证券投资基金持股占流通市值的7.72%，保险资金持股占流通市值的比重为3.36%，社保基金持股占流通市值的比重为0.76%，企业年金持股占流通市值的0.11%。　

　　截至2011年9月底，各类机构投资者持股市值占已流通市值的比重超过71%。机构投资者的发展壮大，使理性价值投资理念深入人心，形成了我国资本市场主流的投资理念和投资模式。

（六）大力完善资本市场法制

　　法制是资本市场赖以存在和发展的基础。成熟市场的发展历史充分表明，法制建设搞得好，对投资者保护就完善，投资者对市场的信心就强，市场就能得到稳定健康发展。

　　十六大以来，证监会始终把加强市场法制建设摆在突出位置，根据我国金融体制改革和资本市场发展的需要，不断完善资本市场法制建设。一方面，积极推动立法机关制定《证券投资基金法》，修订《公司法》、《证券法》，出台《刑法修正案（六）》、《刑法修正案（七）》，为强化市场监管提供了强有力的法律依据，也极大地推动了证券法律体系的完善。另一方面，为配合国家法律的实施，汇集各方面意见，参与起草并推动颁布了《期货交易管理条例》、《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》等行政法规，同时系统梳理、整合、以及颁布与之衔接的各类配套规则。九年来，新立和修订的有关规章制度达现行市场制度规则的87%，包括法律、行政法规、部门规章和规范性文件在内的较为完善的资本市场法制体系已经初步构建。

　　在大力加强市场立法工作的同时，证监会始终坚持依法监管、依法治市、从严执法，不断加强证券期货执法工作。探索和推进执法体制改革创新，合并稽查一局、二局为稽查局，成立首席稽查办公室，组建了稽查总队，成立了行政处罚委员会，率先在我国行政执法领域建立“查审分离”体制，建立健全覆盖全市场的快速反应、多方联动和及时查处机制，严厉打击各类违法违规行为。针对全流通后内幕交易多发的情况，2010年11月会同公安部、监察部、国资委、预防腐败局等四部委报请国务院办公厅转发了《关于依法打击和防控内幕交易的意见》，对内幕交易打击防控工作做出统一部署，初步形成了“群防联控、综合防治”的内幕交易防控体系。集中部署开展防范打击内幕交易专项工作，快速查处了中山公用、天山纺织、赛迪传媒等一批内幕交易大要案，对内幕交易的执法力度达到了前所未有的高度。

　　2006年至2010年来，共立案454起，完成案件调查436起，移送公安机关95起，对160个机构和1014个个人做出行政处罚。这些年来，银广厦、科龙电器、德隆等一大批社会影响大的重大违法案件得到查处，案件调查、审理周期明显缩短，执行了“汪建中”等一批罚没款较大案件，罚没款执行率大幅提高。

　（七）深化发行体制改革

　　发行体制是直接融资制度的重要组成部分之一。2001年我国股票发行开始实施核准制，迈出了由行政主导向市场主导转变的关键一步。但是，与一些发达市场普遍实行的注册制相比，当时发行体制的效率还有待提高，定价机制的市场化程度还需要深化，在发行过程中起主导作用的发行审核委员会也急需改进工作流程和方式。

　　2003年以来，从有利于市场发展的考虑出发，围绕着核准制的落实和深化，证监会进行了一系列的制度性建设，初步形成符合中国资本市场发展水平的证券发行核准制度。一是推行证券发行上市保荐制度。建立了保荐机构和保荐代表人问责机制，从源头上保障拟上市公司的质量。二是提高发行审核工作透明度。公布实施《股票发行审核委员会暂行办法》，取消了发行审核委员会委员身份保密的规定，将表决方式由无记名制改为记名制，并建立健全发审委委员的问责和监督机制。三是改革发行定价机制。取消股票发行价格核准制，推行市场询价制度，采取国际上通行的累积投标方式确定发行价格，新股定价更趋理性。2006年以后，又先后出台《上市公司证券发行管理办法》、《首次公开发行股票并上市管理办法》、《证券发行与承销管理办法》及相应配套规则，对全流通模式下的新股发行制度进行了全面安排，消除了大型企业境内外同时发行上市的制度障碍，并在发行中引入了战略投资者、超额配售选择权等制度安排，成功进行了工商银行等大型企业A、H股同时发行、同时定价、同时上市的试点。

　　为进一步推动定价和发行市场化，按照“分步实施、逐步完善”的思路，围绕定价和发行承销方式两个关键环节，2009年6月证监会启动新一轮新股发行体制改革，重点是完善询价和申购机制，优化网上发行制度安排，重视中小投资者的参与意愿，加强风险揭示，同时取消了对新股定价的窗口指导。2010年10月推出了第二阶段改革措施，重点是提高单个机构的认购份额，促使询价机构审慎报价，适当扩大参与询价的机构范围，增强定价信息透明度，完善回拨机制和中止发行机制等，进一步推动发行人、投资者、承销商等市场主体归位尽责。

　　保荐制度、发审委制度、询价制度，构成现阶段发行监管的基础制度。随着新股发行制度改革的不断深入，市场定价能力逐步增强，市场约束在调节供求、规范主体行为方面的作用日益显现，股票发行改革的市场化方向得到了市场各方普遍认同。

　（八）扎实推进市场体系建设

　　层次健全合理的资本市场体系可以更好地发挥资源配置等功能，扩大市场服务范围。由于发展历史不长，我国资本市场层次较为单一，难以满足处于不同阶段、不同类型企业的融资需求和投资者不同风险偏好，建设多层次资本市场的需求日益迫切。

　　在国务院的统一领导下，证监会会同有关部门成立了资本市场改革和发展小组，着力推进多层次资本市场和债券市场建设，取得了一定进展。一是大力发展主板市场。推动中国石油、工商银行、中国神华等一批大盘蓝筹公司发行上市，探索多种形式的并购重组方式，鼓励和支持主板上市公司做大做强。二是积极推进中小企业板建设。2004年5月正式设立中小企业板，截至2011年9月底，中小板上市公司总数到达到618家，累计IPO融资额达4247.01亿元。三是拓展代办股份转让系统。2006年1月，正式启动中关村科技园区非上市股份有限公司进入代办股份转让系统试点。截至2011年9月底，先后共有96家园区企业进入该系统挂牌。四是大力发展债券市场。改进公司债券发行监管工作，扩大公司债券融资规模，促进银行间债券市场与交易所债券市场的互联互通。截至2011年9月底，发行公司债券5396.92亿元，涵盖了公司债、可转债、分离债及证券公司债等多个品种。五是稳步推出创业板。建设创业板市场，是支持自主创新、促进经济发展的重大举措。我国的创业板市场，从最初酝酿到筹备建设，历经整整十年。2009年10月23日创业板的正式启动，这既是我国资本市场迎难而上、抗击国际金融危机的重要举措，也标志着我国多层次资本市场体系建设取得重要突破。两年来，我国创业板市场总体运行平稳，在鼓励和引导社会投资、支持创新型企业发展、促进产融结合等方面的功能初步显现，正在朝着预期的方向发展。截至2011年9月底，共有267家创业板公司上市，累计融资1895.72 亿元，其中高新技术企业247家，占比92.51%。经过9年的努力，我国初步形成了包括主板、中小企业板、创业板、股份代办转让系统在内各具特色、相互补充、协调发展的多层次资本市场体系。