主题：预算法大修完成

赋予地方举债权 公开资产负债表

预算法修正案获全国人大常委会通过

证券时报记者 陈中

十二届全国人大常委会第十次会议昨日通过了修改预算法的决定。新《预算法》给出了解决地方债问题的答案：赋予地方适度举债权，对地方债实施分类管理和规模控制，厘清政府和企业的责任并公开政府资产负债表。财政部部长楼继伟在昨日举行的新闻发布会上表示，修订后的预算法将从“怎么借、怎么管、怎么还”三个层面重点解决地方政府债务管理。

具体来看，一是通过建立发行地方政府债券方式的举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题，例如现在比较多的地方政府融资平台；二是对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督和上级行政机关及立法机关的监督，解决怎么管的问题；三是厘清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。

楼继伟表示，地方融资平台中有一些实际上是政府通过企业举债，要分开来看：属于企业的债，政府如果需要支持，就给予明确的补贴，或以PPP模式（公共部门提供公共物品或公共服务，以特许经营权协议为基础而建立的长期合作关系）给予支持；属于政府的债务，完全公益或既是公益且现金流也不足的债务，就转成政府债务，纳入预算管理。

“修订后的预算法规定，要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，引入评级，总体上是要把地方债纳入规范管理。”楼继伟说。

去年年底，审计署公布了全国截至去年6月份地方债务的情况，地方政府约有12万亿的债务。楼继伟表示，到去年年底，从财政管理的角度来看，规模并没有明显扩大，总的风险可控。

修订后的预算法明确：预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，被称为全口径预算的“四本预算”。根据新的预算法，这四本预算未来都将进行公开。

“前三本预算收入分别来自于税收、收费和政府性基金等、国有资本经营收益，这三本预算必须公开，而且要加强他们之间的统筹使用。”楼继伟表示，在实践中，从2013年开始中央层面已经做到了四本预算的公开。2014年的预算已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例做了提高，今后还要继续提高，这也是统筹使用的一个方面。

对于第四本预算——社会保险基金预算，楼继伟解释称，社会保险基金的收入不全是财政收入，但也是公共资金。另外，还有大量的资金来自于公共预算补贴，因此社会保险基金预算也要公开。


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国库谁来管：预算法修正案达成妥协

经过二审稿的惊天逆转、三审稿的隐晦模糊，预算法修正案草案四审稿中重新恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

8月31日下午，全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定。在这场旷日持久的预算法修正“马拉松”中，国库业务谁来掌控的权力争夺最为“纠结”。《第一财经日报》记者采访的多位专家认为，最终结果不及预期，但财政部和央行已各自做出妥协和让步。

恢复央行经理

预算法修正案最终恢复了现行法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

现行法第四十八条规定，县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。同时，还指出“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。”

这条规定自1994年以来，一直沿用。

2012年，在预算法修正案草案二审稿中，该规定发生了“质的转变”，引发业内的巨大争议。

在二审稿中，删去了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，并且改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，还添加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。

这样的说法实际上就默许了从此“央行经理国库”改为“央行代理国库”。上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川对本报记者说，央行角色的变化相当于从“会计”到“出纳”。

换言之，央行过去对财政部如何使用国库资金具有一定的监管权，而改为“代理”之后，仅负责财政资金的收与支。这样的变化表示，财政部希望进一步加大对财政资金的掌控权。

二审稿还增加了“依法设立财政专户”，但同时补充说明了包括国库和财政专户在内的“全部收入和支出”都应当纳入国库单一账户体系进行管理。

诸多财政专家认为，“国库单一账户体系”和“国库单一账户”，虽只两字之差，但意义相去千里。

复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森表示：“这是两个完全不同的概念，也意味着两种完全不同的制度安排。”将“财政专户”与“国库”相提并论，意味着法律允许国家预算资金可在多个地方和多家银行分散存放，而不是只存储在中国人民银行一家，这实际上否定了央行“国库单一账户管理”的体制。

“建立现代政府预算管理制度的必要前提条件之一，是实行国库单一账户制度，将政府全部收入和支出纳入这个唯一的存款账户，全部政府收入由纳税人的账户直接进入国库单一账户；全部政府支出则由国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商账户。”韦森2012年曾撰文指出。

刘小川也对本报记者表示，在他看来，国库单一账户体系的说法是矛盾的。“既然是叫单一账户，何来体系？如果把体系理解为不同级次，比如说中央财政、省级财政、县级财政等不同级次的单一账户归纳起来成为一个体系，这个只能叫账户管理的体系。”他认为比较科学的说法是每一级国库都是单一账户，也就是说，不存在多账户。

而按照二审稿的说法，实际上是默许了“财政专户”的合法地位。专家们认为，这为腐败寻租提供了依据。

湖北省统计局副局长、财税专家叶青告诉本报记者，“财政专户”实际上就是那些国库管理之外的非税收入、专项基金等，它们不经中国人民银行，而是财政部门直接和商业银行对接。但实践证明，这部分资金在各级财政部门都成为“小金库”和腐败丛生的土壤。

据不完全统计，全国各种财政专户目前大约有18万个，专户内沉淀资金约3万亿元。韦森在一篇文章中提供了这些数据。

在几位专家看来，二审稿的有关规定实际上是削弱了对财政部门的监管，而且还予以财政专户“合法地位”，这是预算公开透明的一种退步。

双方妥协

韦森告诉本报记者，尽管三审稿仍未明确指出“人民银行经理国库”，但实际上财政部已经做出让步。

首先，三审稿继续保留了“财政专户”的表述，但是增加了财政专户必须“法律有明确规定或者经国务院批准”才能设立。同时，将“各级政府及财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”改为“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”。

而在日前提交全国人大常委会审议的四审稿中，最终恢复了“央行经理”。整个过程背后是艰难的博弈。

刘小川称，财政部希望这笔财政性存款安全可靠，不能用财政的钱从事营利性的活动，这个可以理解。从银行角度，考虑那么大一笔钱长期沉淀在国库里面没有发挥效用，经济上是一种损失，两方面观点有差异。最后重新恢复“央行经理”，双方有一个均衡。均衡的前提是首先做到安全，安全的基础上，充分利用财政性资金，能够发挥效益。

至于财政专户，本报记者采访的多位专家均表示，并非不可以存在，但是不论是国库单一账户还是财政专户，都要加强法律和全国人大的监督，而不仅是国务院。

刘小川告诉本报记者，新预算法的核心是全口径预算，也就是政府的全部收支都要纳入预算。那么，如何定义政府的范围？广义的政府涵盖了行政机关、事业单位以及国有企业。这些收入中，比如税收收入等行政收入，理应全部纳入国库单一账户，统一由财政部门从全国人民的角度来考虑支出。但事业单位、国有企业等收入则不能全部交给政府去安排。比如，学校收的学费，要为学生服务；以及一部分需要专款专用的基金。

从这个角度来说，可以有财政专户的概念。这部分钱可以不纳入国库单一账户进行管理，但是要纳入预算管理。

在一份由近百位业内专家共同起草的三审稿修改意见中，曾希望修改为：

政府的全部财政资金应当即时缴存开设央行的国库单一账户，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

法律有明确规定或者经全国人大常委会批准的特定专用资金，可以设立财政专户。

财政存款账户（国库单一账户和财政专户）的资金流入、流出等应当每月向本级人大常委会报告。

与此同时，还增加了“国库管理的具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会批准”。

刘小川对本报记者说，最终的四审稿实际和三审稿变化不大，和专家们的预期存在差距。

叶青也认为，国库单一账户一事，预算法修正案中没有达到最理想的状态。但可以明确的是，国库这一部分肯定是单一账户，这就保证了绝大多数资金能够通过单一账户确保安全性，这也是进步。

“预算法修正案最终于2015年1月1日开始执行，国务院制定的预算法实施条例也将出台，届时会对全国人大如何监督整个预算的执行进行细化，其中包含了国库资金的运作，但更多国库管理的细节还需在国务院专门制定的国库管理条例中呈现。”刘小川告诉《第一财经日报》记者。

（第一财经日报）

新预算法为地方举债立规

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改预算法的决定。修改后的预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，这意味着建立现代财政制度正迈出实质性步伐。

预算制度改革对中国深化经济改革具有深远意义。一方面，预算能力是国家能力的重要支撑，预算是推进国家治理的重要手段。因此，建设现代财政制度推进国家治理现代化，必须加强预算制度建设。另一方面，行政体制改革，由经济建设型政府向提供公共服务型政府继续转变，也需要我国政府预算制度改革的配合。

修改后的预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。这是一个重大突破。

原预算法第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，由于财税体制改革滞后，地方政府年度预算形式上平衡，不列赤字，实际上大量的政府性债务在体外循环。预算法很大程度上被架空，甚至形同虚设。审计署数据显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。可以说，隐性负债是中国面临最大的中长期风险。

首先，中国已形成一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支或责任；其次，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。

因此，此次预算法修正明确强化人大立法和法律监督地位对于约束政府财政扩张具有重大意义。然而，尽管政府预算框架基本形成，但与现代财政体制建设要求还相距甚远。未来的预算程序必须从传统的“自下而上”为主转变为“自上而下”为主。要形成提供公共服务和保障民生的公共服务型预算，而不是行政干预市场的建设与调控型预算；要形成规范和监督政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府预算管理权力的管理型预算。

一方面，须加快实现以“全口径预算”为突破口的预算管理制度现代化。在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴。

另一方面，必须尽快增加编制中期滚动预算和临时预算。目前我国只编制年度预算，容易使政府只考虑短期利益，不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政资源与收支政策。据悉，国家财政部门已经将此列入今年财政改革重点工作。国际上很多国家都在编制年度预算的同时编制3至5年中期滚动预算，它可以使政府将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合国民经济和社会发展计划的执行，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性。（经济参考报）