主题：养老金投资方案已报国务院 仅限于境内投资

近日，备受关注的《基本养老保险基金投资管理办法》（下称《管理办法》）修订版已经上报国务院。

在7月24日的人社部新闻发布会上，新闻发言人李忠透露，《管理办法》征求意见结束后，人社部、财政部共收到反馈意见1000余条，热点集中在养老金投资股市的问题。李忠表示，反馈意见中“有的建议投资股票类资产的比例应该适当提高”，也有建议降低相关比例，甚至“不允许投资股市”。

据一位参与《管理办法》修订咨询工作的人士向财新记者透露，《管理办法》修订版本中“投资范围、比例等最核心的问题都没有改”。此前《管理办法》征求意见稿中明确，[B]养老基金投资股市的上限比例规定为30%，并且仅限于境内投资[/B]。

对此，易方达基金首席市场执行官高松凡对财新记者表示，养老保险基金投资的范围与比例与企业年金投资的要求“大体是一样的，但是养老金投资对安全性要求更高、风险控制更严格”，而企业年金已经运作十多年，积累了大量的经验，因此业内对于养老保险基金的投资范围及比例“基本认同”。

具体到养老金入市的比例，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文曾向对财新记者分析，养老基金的风险容忍度要低于全国社保基金理事会所管理的战略储备资金，并且要保持一定的流动性，因此不可能高于全国社保基金理事会的40%上限。

而养老基金投资的范围相对企业年金而言也更加谨慎。工银瑞信基金养老金部地方年金负责人吴发兵曾告诉财新记者，企业年金可以投资银行理财产品、信托、特定资产管理计划、债权投资计划，但是《管理办法》征求意见稿中并没有体现这几个投资的方向。

值得注意的是，《管理办法》中允许基本养老保险基金参与投资国家重大工程和重大项目建设，并且可进行国有重点企业改制、上市的股权投资，而企业年金投资则未包括上述内容，高松凡认为，上述两类投资产品更为长期，与本来就是长期资产的基本养老保险基金更为匹配。

管理模式争论激烈

此前，对于基本养老金投资的管理模式也引发了一些争论。《管理办法》征求意见版明确，各省、自治区、直辖市养老基金结余额，预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托国务院授权的机构进行投资运营。虽未标示机构名称，但据财新记者了解，委托全国社保基金理事会投资运营的可能性极大。

但是，各省分散自行投资、以及新建全国独立投资机构这两种模式也被业内视为基本养老金投资管理模式的可选方案。郑秉文就提出，新建一个投资机构，实际上是一个内生的制度，“最重要的好处是拉动这个制度去提高统筹层次，促进全国建一个统一、不影响劳动力自由流动的养老金的制度”。但据上述参与《管理办法》修订咨询工作的人士透露，有部门希望单独成立机构进行投资运营，最终未获认可。

而地方则更倾向于各省分散自行投资模式，一位接近山东社保基金理事会的人士则告诉财新记者，作为全国唯一一家省级社保基金理事会，也正在尝试争取投资运营养老金的资质。

对此，高松凡认为，基本养老保险基金的统筹层次将越来越高，因此投资运营的趋势也倾向于集中；同时，考虑到专业性、风险控制能力、规模效应等因素，集中运营可能性更大，“将来会不会往回调，现在没法做定论，但是根据现在的趋势来说比较困难”。

上述参与《管理办法》修订咨询工作的人士也表示，目前决策层倾向于委托给全国社保基金理事会运营养老金，原因在于目前大部分省份仍未实现省级统筹，只是将省内各市的调节金结余部分委托投资，这样的模式“改革的阻力最小”。

混账投资有风险

此外，《管理办法》修订版中，仍未解决统筹、个人账户混合投资的问题。此前，《管理办法》征求意见稿中并未区分统筹、个人账户部分，只是统称为“养老基金结余额”，而不少业内人士对于基本养老金中的统筹部分能否进行投资运营有所疑虑。

中国政法大学法和经济研究中心教授胡继晔曾提出，根据《社会保险法》的规定，对基本养老金的统筹部分，政府财政有兜底责任，若统筹账户和个人账户部分混合投资，一旦亏空，“财政是不是要兜底？这样就是把政府和市场的关系搞乱了。”

对此，上述参与《管理办法》修订咨询工作的人士表示，在《管理办法》修订过程中，有业内人士提出统筹账户和个人账户部分混合投资的风险问题，但是由于目前各地养老金都是混账管理，“现实中很难分开”。

上述人士还向财新记者强调，虽然《管理办法》修订版已经上报，但是“这一稿也未必是定稿”，因为针对《管理办法》中的部分问题仍有十分激烈的争论。


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近日，备受关注的《基本养老保险基金投资管理办法》（下称《管理办法》）修订版已上报国务院，与此前的征求意见稿相比，修订版在投资股市上限、投资范围等核心内容上未作修改。

“整体来看，《管理办法》修改的地方不多，尤其针对投资比例上限等核心问题，从我们的角度不会去做大的变动，主要是从强化信息安全角度做了一些调整，侧重了风险责任和安全责任方面的内容。”8月19日，人社部一位接近《管理办法》修改工作的人员接受《华夏时报》记者采访时表示，上报的《管理办法》只涉及投资方案，至于养老金投资最终由谁来运营等问题，委托给全国社保基金理事会的概率比较大。

该人士表示，这项工作整体的进展都很快，《管理办法》上报国务院后，顺利的话应该会很快发布。据了解，《管理办法》从征集意见到修改再到上报国务院，整个时长不足两个月。

核心问题未作修改

6月29日晚，人社部和财政部公布了《基本养老保险基金投资管理办法》征求意见稿，意见拟规定，投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于基金资产净值的30%。

征求意见于7月13日结束，之后，人社部于7月24日召开新闻发布会，新闻发言人李忠表示，征求意见稿共收到反馈意见1000余条，支持型意见占61%，反对型意见占31%，还有8%属于不相关意见。热点集中在养老保险基金投资股市方面：一种意见认为股票是成熟的投资品种，从制度设计上应该留出空间，由管理机构根据市场情况把握投资机会；另一种意见认为，股票类资产投资风险高、波动性大，从安全性的角度考虑，建议降低投资股市的比例，或者不允许投资股市。

随即，人社部基金监督司对这些意见进行梳理、研究，并针对相关意见作出修改，很显然，针对养老保险基金投资股市方面的问题，《管理办法》听取了前者的意见，维持了原有的版本，养老金入市上限、投资范围等核心内容并未修改。

“核心问题都是经过相关部门的多次沟通以及深思熟虑的结果，不会轻易改变，况且我个人觉得30%的入市比例上限相对合理，没有太大的投资风险，企业年金和全国社保基金在这方面的投资比例分别为30%和40%，但在投资实践中遵循的界限大都低于这个比例；毕竟，具体操作是由各个市场的投资主体去完成，他们也会根据市场状况去调整投资比例，并非完全根据上限比例进行投资。”8月19日，首都经贸大学劳动经济学院博士孙博接受本报记者采访时表示，一切顺利的话，《管理办法》第三季度就应该可以出来，不能再拖了。

除了核心问题并未作出修改外，对于养老钱最终花落谁家、国务院最终会授权哪家机构进行投资运营等内容，《管理办法》未曾涉及。

不过，众所周知，在《管理办法》正式颁布之前，全国社保基金理事会是惟一可以接受地方养老金结余委托投资运营的合法机构，并已先后与广东、山东签订了1000亿元的养老金委托投资运营合同。其中，广东省1000亿元养老金已经进入第三年投资运营周期，并且取得了不菲收益。

全国各省养老金结余资金规模很大，虽然也有人建议这笔钱不能集中到一家机构进行投资运营，认为风险太大而应该分散投资运营，但上述人社部人士表示，从此前全国社保基金理事会的投资经验来看，委托给该机构的可能性比较大。

地方投资自主权大

除了投资股市上限、投资范围等核心内容，地方投资比例的限定以及相关意见也是关注焦点。

“其实，研究制定这个《管理办法》的主要目的就是解决地方管理的养老保险基金的投资保值问题；至于地方应该留够多少、委托多少比例等具体问题，《管理办法》中并未作出强制限定，在这个问题上，给予了地方政府投资一定的自主权。”上述人社部人士强调，基本养老保险基金的投资保值增值问题已经非常迫切。

众所周知，社保基金主要包括社会保险基金、补充保险基金和全国社保基金。这三大类基金里，补充保险基金和全国社保基金，已经实现了市场化的投资运营，这些基金成立以来年均收益率分别达到了7.87%和8.36%，惟独社会保险基金按规定只能存银行、买国债，虽然安全性得到了保障，但确实存在收益率较低、难以保值增值的问题。

人社部数据显示，截至2014年年底，基本养老保险基金累计的结余已经超过了3.5万亿元。

记者采访获悉，2014年年底，《基本养老保险基金投资管理办法》曾有一个向相关部委内部征求意见的版本，其间，对于地方的留存数额作出了3个月的明确限定。也就是说，地方留够3个月的支付资金后将剩余基本养老金全部委托出来。但在此次征求意见稿中，这部分内容已被删除。

对于这样的变化，上述人社部人士表示：“当时确实想写个硬性的标准，但后来发现强制性的规定很难做，毕竟，各地基本养老基金的统筹层次不太一样，起草方案肯定要考虑实际情况。”

《管理办法》提出，省、自治区、直辖市人民政府作为养老基金托付投资的托付人。也就是说，要求养老保险基金先归集到省，但实际上，我国养老保险基金交由省级管理的省份只有京、津、沪和陕西等地，其他地区名义上是省级统筹，但基金并未完全归集到位，依然还是由市级甚至区县级政府管理；同时，地方基本养老金的情况差别很大，有的地方结余很多，有的地方本身就没几个钱。

据了解，广东和山东作为养老金入市的试点，各拿出1000亿元先后委托全国社保基金理事会进行投资运营，这部分资金分别占其累计结余总量的五分之一和二分之一，这样的委托比例是否具有参考价值？

“广东和山东都属于一事一议的特例，它们的投资运营比例也是根据各地的实际情况进行的委托，没有太多的参考价值。”另一位接近人社部的人士接受《华夏时报》记者采访时认为，各个省份都有养老金保值增值的压力，但具体情况不一样，因此，对于划拨比例等方面的内容不能一刀切。