主题：【2016洪水观察系列】

【2016洪水观察系列之一】治水：从严防死守到综合管理
2016-09-11 22:24:00　来源: 第一财经日报(上海) 举报

（原标题：【2016洪水观察系列之一】治水：从严防死守到综合管理）
【编者按】
长江中下游的防汛工作，并没有随着梅雨季节的结束而松弛。8月25日，国家防总副总指挥、水利部部长陈雷主持召开会商会。陈雷表示，当前全国仍处于主汛期。全国仍有44条河流发生超警戒以上水位洪水。2016年，长江中下游部分区域遭遇了总量、强度和范围等均高于1998年的降水过程，很多数据突破历史极值纪录。洪水危情再现。

1998年，是中国防洪思想变革的分际线。之前，限于条件，防洪基本围绕“严防死守”四个字开展；之后，政府不仅投入巨额资金用于大江大河治理，国务院还具体提出了“封山育林，退耕还林，平垸行洪，退田还湖，加固堤防，疏浚河湖，以工代赈，移民建镇”的32字政策措施。在进入新世纪之后，治水思路逐渐由“控制洪水”变为“洪水管理”。
18载之后的2016年，肆虐的洪水因为多项数据改写了历史纪录而备受公众瞩目。18年间，政府采取的治水措施起到了很大作用，但防汛抗洪依然面临很多新课题。随着流域经济地位不断提高，治水战略地位也变得更加重要。2016年的洪水是对这些年江河治理成果的检验，只有清晰看到不足，才能在治水理念、方法上适应新的形势和变化，最终造福于民。第一财经在2016年汛期即将结束之际，制作治水专题，以备殷鉴。

（都江堰）
治水，可以说贯穿了中国的历史。
中国历史上人类与洪水的抗争，最早可以追溯到上古文明时期，其中最耳熟能详的莫过于大禹治水。从大禹的“改堵为疏”，到孙叔敖的“引水灌溉”和西门豹的无坝取水枢纽及“低溢流堰”，再到李冰的都江堰、王景的“河汴分流”、范仲淹的“浚河、修圩、置闸”、郭守敬的“四海测”、潘季驯的“束水攻沙”……这些古代治理洪水的方法，至今仍闪烁着智慧的光芒。
1949年中华人民共和国成立后，长江、黄河、淮河、海河、松花江等流域遭遇了多次洪灾侵袭，中国政府和人民在抗击洪水过程中取得了显著成效，也有了很多经验和教训。就治水的理念和思路来看，在1998年特大洪水之前，治水思维基本围绕“人定胜天”和“严防死守”开展；1998年之后，中国在多个层面进行了现代水利、可持续发展水利的探索；本世纪初又提出了向“洪水管理”的战略性思路转变。可以说，1998年成为推动中国从传统水利向现代水利转变的分水岭。
在资金投入上，1998年之后，中国政府斥巨资集中建设水利基础设施。在1998年到2002年5年里，中央水利基建投资总额达到1786亿元，是1949年到1997年水利基建投资总额的2.36倍。在“十二五”期间，全国水利建设总投资更是达到2万多亿元。
伴随城镇化迅速推进，流域经济迅猛发展，新时期的治水又面临着诸多新问题。仅以长江治水为例，“经过多年治理，现在情况与过去有了很大不同。一是目前长江干堤加固完成，标准提高；二是农村青壮劳力进城，抢险力量减弱。所以，如今应该更多强调的是人水和谐，给洪水出路，还空间于洪水；同时在受淹不可避免的情况下，增强承受能力、适应能力、快速响应能力与恢复重建力。”中国水利水电科学研究院副总工程师、防洪领域专家程晓陶向第一财经1 记者表示。
从“控制”到“管理”
1998年夏季，长江、嫩江和松花江流域发生特大洪水。同年8月26日，时任国务院副总理温家宝在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上所作的《关于当前全国抗洪抢险情况的报告》称：“全国共有29个省(区、市)遭受了不同程度的洪涝灾害，受灾人口2.23亿人，死亡3004人（长江流域1320人）”，并表示要“继续严防死守，确保大江大河干堤安全”。
中国工程院院士王浩向1 记者回忆：“1998年，长江流域可用于调节大洪水的措施和工具不多，只能严防死守。”
在程晓陶看来，1998年长江抗洪最突出的特点是“严防死守、死保死守”。除了对少数有碍行洪的江洲民垸主动放弃之外，万里长堤，寸堤必争，不惜一切代价固堤护堤、加筑子堤、查险排险、抢险堵口，抢筑一、二、三道防线。
“严防死守，实质上就是在我国堤防标准与可靠性尚不够高的条件下，充分发挥人力资源的优势和多年积累的抢险经验，采取临时加高、加固、除险措施，保卫堤防安全，最大限度地发挥现有河道、湖泊的行洪与槽蓄能力，尽可能减少淹没范围，减轻水灾损失。”程晓陶表示。
这一场特大洪灾的发生，促进了政府在治水思路的转变和发展战略的转型。在1949年新中国成立伊始，中央政府提出的水利建设方针是“防止水患、兴修水利”，并从1950年起对长、黄、海、淮等七大江河进行持续治理；在1998年洪灾后，政府对水利的投入空前增长，在水利的诸多领域开始了“灾后大治”的步伐。与此同时，社会各界开始反思应如何与洪水共处。

（2016年7月14日，湖北第二大湖泊梁子湖与牛山湖之间的隔堤被炸开，梁子湖永久性退垸还湖）
1998年长江洪灾后，国务院提出“封山育林，退耕还林，平垸行洪，退田还湖”等32字政策措施。是年冬，湘、鄂、皖、赣4省开始对长江干堤之间严重阻碍行洪的洲滩民垸、洞庭湖及鄱阳湖区部分防洪标准低的民垸进行平垸行湖、退田还湖。
在1999年召开的全国水利厅局长会议上，温家宝表示：“坚持把兴修水利摆在国民经济发展的重要位置。要坚持蓄泄兼筹，以泄为主，提高综合防洪能力，必须通过堤防建设、分洪拦蓄水库调节、河道整治等综合措施，提高江河的防洪水平。”
2001年的全国水利厅局长会议上，时任水利部部长汪恕诚讲话称：“‘九五’期间，特别是1998年大水以来，水利发展进入了一个新的历史阶段。”其表现在于“水利投入大幅度增加；进行了现代水利、可持续发展水利的探索，正在逐步形成适应新时期要求的新的治水思路”。
2003年初，水利部与国家防汛抗旱总指挥部办公室明确提出，我国的“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”。这一转变，是中国治水方略变化的重要标志。
对此，王浩表示：“对于洪水管理，摒弃了传统的围、堵、截等控制和防御洪水的思路，倡导‘有意识地适应洪水管理’或‘洪水的自然管理’理念。”
从“控制洪水”到“洪水管理”，一词之差、顺序之别，却意味着治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善。当然，这是一个渐进的过程。
“综合管理”的现代治水理念，是指要充分利用工程措施、非工程措施和管理措施，将洪水灾害降低到最低。
国内外的防洪实践证明，完全消除洪水灾害是不可能的。在防洪措施方面，根据洪水等级的不同，可采取不同的应对策略。
对于中小洪水，通过一定的辅助干预措施，可以把洪水资源化，不仅可降低洪水的危害性，还能将洪水变成宝贵的淡水资源。比如，海绵城市就是新的城市雨洪管理概念，既降低城市排水系统的压力，又可以提高水资源利用率。
而对于大洪水或特大洪水，比如长江流域今年的洪水，则要采取“蓄泄兼顾、以泄为主”的措施，必要时给洪水以出路，允许洪水淹没土地，人员撤出蓄滞洪区，尽量降低洪灾损失，力求做到人不与水争地。
“98洪水”成资金投入转折点
治水思想的变化以及推动洪涝灾后的大治，需要大量资金来撬动。
统计数据显示，1978年之后，国家水利财政支出及水利基本建设投资占比在大幅度减少。《中国水利之路：回顾与展望(1949-2050)》中的数据显示：计划经济时期,水利基本建设投资占GDP的0.8%左右;“六五”时期，水利基本建设投资仅占0.29%，“七五”时期更下降为0.11%。水库与堤防建设速度显著放缓，供水能力增加和新建工程增加量明显减少。
1978年之后的20年，水利防灾减灾方面的供给增长缓慢，与安全性需求之间的差距持续拉大。1 记者根据国家统计局的数据进行折算，“六五”期间用于水利基本建设投资约为94.85亿元；“七五”时期则减少至81.16亿元。
不过，从1998年开始，中央在水利方面的投入逐渐大幅增加。1998、1999、2000年三年的中央水利基建投资总规模近千亿元，年度投资额是过去一般年份的3~4倍。全国水利建设迎来了改革开放以来的第一个高潮。
如果把这一时间拉长到五年来看，即1998年~2002年，来自中央水利基建投资的总额达到了1786亿元，是1949年到1997年水利基建投资的2.36倍。这一时间段内，国家共发行国债6600多亿元，其中用于水利建设1258亿元，约占五分之一。
“十二五”水利投入达2万多亿
根据“水利部长在历年全国水利厅局长会议上的讲话”和国家统计局公布的GDP数据，1 记者对“十五”、“十一五”和“十二五”期间的水利总投入情况进行梳理发现，这三个“五年计划”对水利建设的投入，总量递增惊人，占GDP比重相对稳定。
“十五”期间，中国水利建设累计完成固定资产投资3625亿元，相当于1949年至2000年的总量，约占当期GDP总量的0.5%，其中中央水利建设投资1695亿元；“十一五”期间水利总投入约7000亿元，是“十五”期间的1.93倍，约占该期间GDP总量的0.45%，其中中央水利投资达到2934亿元；“十二五”期间，全国水利建设总投资达到2万多亿元，是“十一五”的近3倍，水利总投资占“十二五”期间GDP的比重超过了0.68%。

资金的持续投入推动了水利“大治”。其中防洪建设的投资巨大，数据显示，1998年至2004年，中央水利基建投资达2411亿元，其中用于防洪建设的投资1607亿元，占同期中央水利基建总投资的67%。
王浩说：“目前，长江已基本形成了以堤防为基础、三峡水库为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程及防洪非工程措施相配套的综合防洪体系。”

具体来看，以三峡水库为骨干的一批有较大防洪作用的干支流水库得以修建，目前长江流域总防洪库容约700亿立方米；兴建了以荆江、杜家台为重点的一批蓄滞洪区；整治了长江中下游部分干流河道以及洞庭湖区、鄱阳湖区尾闾洪道，长江中下游干流3900公里堤防达到了设计要求等。
在全国10个省(直辖市)208个县(市、区)实施了以“长治”工程为主体的国家水土保持重点防治工程。与2000年相比，长江流域水土流失面积减少了14.6万平方公里，全流域已实现水土流失面积由增到减的历史性转变。

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2016洪水观察系列之二：圩垸治理十八载 仍是防洪软肋
2016-09-14 11:09:00 第一财经

　　沿江、滨湖低地居民多修堤拦水，围湖造田，统称“圩垸”。一旦洪水来临，圩垸首当其冲，往往成为抗洪的薄弱环节。

　　1998年洪水过后，政府在治水策略和思想上发生了很大改变，其中实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇等工程，将湘、鄂、皖、赣4省的圩垸按照单退(退人不退田)和双退(退人退田)分类实施平垸行洪。尽管如此，在2016年长江流域洪灾中，安徽、湖北、湖南多地圩垸失守，仍是防洪的“软肋”。

　　圩垸、中小河流等防汛薄弱

　　根据2015年发布的《长江防御洪水方案》数据显示，经圩垸平退和联圩并圩后，长江中下游干流河道内仍有洲摊民垸406个，洲上人口约130万人，总面积约2500平方千米;洞庭湖区及其鄱阳湖区还有万亩以下圩垸133个，人口59.77万人。

　　今年入汛以来，华南区域出现几十次区域性暴雨过程，为历史同期最多。入汛早、暴雨多等情况加剧了大面积的洪涝灾害。

　　安徽官方数据显示，今年6月18日到7月7日，安徽累计发生千亩以上圩口破圩106处，其中万亩以上圩口5个。湖北省的数据显示，截至7月22日，全省已累计有195个湖泊内垸实施破垸分洪，其中主动破垸69个水位，126个内垸被动溃口。

　　为何破圩数量如此之多?

　　安徽省防指新闻发言人蔡正中在公开回应时表示：“今年破圩数量比较多的原因，首先是安徽省部分地区遭遇了罕见暴雨。降雨强度大，高度集中;长江一些支流水位超警戒、超保证、超历史。”与此同时，中小河流和农村堤防防汛标准仍然不达标也是原因之一。“中小河流和农村堤防的防洪标准总体较低。局地出现的大暴雨，大大超过一些支流和农村地区的防御能力。一些溃破的圩口，多数是漫坡，这些圩口多是小圩口，很多基本没有经过治理。”

　　水利部部长陈雷在7月部署防汛抗洪工作时也曾表示：“两湖众多圩垸、长江连江支堤防洪标准低、隐患多。”

　　据了解，我国大江大河的整治，历来以中央财政为投入主体，特别是从1998年之后，投资力度很大。但是对圩堤而言，根据《河道管理条例》规定，受益范围明确的堤防、护岸、水闸、圩垸等工程设施，河道主管机关可以向受益的工商企业等单位和农户收取河道工程修建维护管理费，其标准应当根据工程修建和维护管理费用确定。收费的具体标准和计收办法由省、自治区、直辖市政府制定。

　　按照过去的传统，主要是靠地方政府和受益群众承担建设加固任务。

　　部分受访学者向1℃记者表示，伴随农村劳动力大量外出务工，防洪人力明显不足，2003年开始在农村实施的“一事一议”政策也难以正常组织，导致维护管理费用难以收集和投入不足。

　　国务院发展研究中心社会发展研究部室主任周宏春在接受1℃记者采访时建议，增加小型水利工程的投入势在必行。“应当拓展资金渠道，多途径融集资金，如纳入各级政府国民经济和社会发展计划，建立中长期水利投资机制，建立专门基金，建立生态补偿或财政转移支付机制等，加大对水利工程的投资，在重视重大水利工程建设的同时，应完善水利工程的配套，疏浚农村河流，实现河流安澜和长治久安。”

　　湖之进退

　　圩垸历史成因复杂，其中人地之争是原因之一。

　　圩垸工程可溯源于先秦，唐中叶以来发展很快，北宋以后沿长江向其中游湖泊地区推广。这一带因而成为全国农业中心之一。

　　圩垸无计划地过度发展，水利问题随之显现：随着湖区面积的缩小，湖泊对洪水的调节作用下降，水道被逐步堵塞。

　　南宋以来，太湖下游泄水不畅加剧了圩区的洪涝灾害。明清时曾多次禁筑新圩及废毁不合理的圩岸，但圩田仍是有增无减。洞庭湖区情况相似，明代有圩垸一二百处，到民国时期已增加到一千多处。

　　解放后，由于受“以粮为纲”思想的影响，围湖造田一度四处开花。围垦湖泊，占用河道、洲滩，加之泥沙淤积，打破了江湖原有的平衡，违背自然规律的结果是最终付出了沉重的代价。

　　根据《中国水利报》记载，1996年至1999年，长江中下游湖北、湖南、江西、安徽4省62万多户约242万人因溃垸受灾。江西省仅在1998年大水中溃决的千亩以上圩堤就有240座之多，108.3万亩耕地受淹，近100万人受灾。

　　1998年洪水之后，国务院提出了“平垸行洪，退田还湖”的政策措施。

　　1998年冬，湘、鄂、皖、赣4省开始对长江干堤之间严重阻碍行洪的洲滩民垸、洞庭湖及鄱阳湖区部分防洪标准低的民垸进行平垸行湖、退田还湖。

　　长江水利委员会防汛抗旱办公室副主任沈华中接受《新京报》采访时介绍：“1998年后，国家出资几十个亿对长江中下游湖南、湖北、安徽、江西四省在1998年洪水中溃决和严重碍洪的洲滩民垸实施了‘平垸行洪、移民建镇’。对影响行洪的洲滩民垸采用既退人又退耕的‘双退’方式，彻底平毁;对其他民垸采用退人不退耕的‘单退’方式，即平时处于空垸待蓄状态，一般洪水年份仍可进行农业生产，遇较大洪水年份，则蓄滞洪水。这样将大大降低运用的损失。1998年来，共平退圩垸1461个，动迁人口241.64万人，恢复调蓄容积约130亿立方米。”

　　这一变化，被视为“实现了千百年来从围湖造田到退田还湖的历史性转变”。

　　周宏春向1℃记者表示，总体上看，我国对洪水灾害防治的认识是不断深化的，策略也是逐步完善的。在对湖北、江西、安徽等地的个案调研中了解到，地方不仅出台了相应的政策法规，出现了退田还湖的一些成功例子，实现了“平垸行洪与行蓄洪区合理开发利用”的协调。但与此同时也，一些地方的湖泊还在被围垦、被开发。例如，有着“千湖之省”之称的湖北省，现在的湖泊数量与解放初相比已经大幅度减少。

　　给水出路，人才有活路

　　2016年的洪灾让地方政府有了进一步的清醒认识。

　　7月14日，湖北省第二大湖泊梁子湖破垸分洪。洪水危情暂时缓解，永久性退垸还湖正式启动，1600多名群众妥善安置，永久迁出湖区。梁子湖面积就此将增加100余平方公里(1万余公顷)，达到370平方公里。

　　不仅如此，湖北省政府办公厅日前了印发《湖北省灾后恢复重建总体方案》，其中明确提出要“重点实施白鹭湖等12处退垸(渔、田)还湖建设，对今年汛期分洪调蓄的部分湖泊圩垸实施永久退垸还湖。”

　　湖北省社会科学院副院长秦尊文对1℃记者说，“只有给水出路，人才有活路。”

　　湖北退湖迈出历史性的一步。

　　据2015年1月出版的《湖北省湖泊志》记载，20世纪50年代，湖北有百亩以上的天然湖泊1332个;半个多世纪过去，截至2014年仅存728个，减少45%。其中，武汉市水务局编撰的《武汉湖泊志》统计，目前武汉城区有湖泊40个，而在新中国成立初期，有127个，减少了68%。

　　湖北省湖泊局综合监管处处长张笑天曾表示，当代湖北湖泊变迁可以划分为两个时期，一是新中国成立后到上世纪80年代，主要表现为大量围垦养殖，围垸防水;二是上世纪末至今，城市建设速度加快，填湖造城现象大量出现。

　　秦尊文也持有同样的观点。他向记者表示，特别是在上世纪八九十年代房地产的大开发潮流中，包括武汉在内的很多城市附近的河道、湿地、湖泊被占用了。“包括洞庭湖也缩小了不少，(原本一体的洞庭湖)现在变成东洞庭湖和西洞庭湖了。”

　　“我这里有一张图，这是洞庭湖。”2010年，国家林业局湿地保护管理中心主任马广仁做客人民网(603000,股吧)环保论坛时说，“1825年的时候，洞庭湖的面积是6270平方公里，到了1835年变成了4700平方公里，到了1949年还有4250平方公里，但是到了2002年，洞庭湖就变成了2650平方公里，比建国初期整整减少了一半。”

　　靠山吃山，靠水吃水。“流域经济最大的特色是‘水’，治水是流域经济发展的基础和前提。”湖北省人民政府参事、湖北省社会科学院长江流域经济研究所所长彭智敏在接受1℃记者采访时说，“从历史上看，没有荆江大堤，就没有富饶的江汉平原。”

　　“当然，经济发展和治水两者之间当前也存在一些矛盾，如城市沿江、沿湖地区的土地对房地产开发极具吸引力，农民希望把湖泊湿地开发利用，让生态资源变成‘经济收益’。”彭智敏分析认为，城区的迅速扩张侵占了大量的湖泊，导致城市蓄水能力下降和洪水下泄通道减少。建在这些低洼处的城市社区往往成为城市内涝的最大受害者。

　　7月11日，湖北省防汛抗旱指挥部办公室通报称，入汛以来，该省分洪内垸总数达到107个，其中主动分洪37个，被动分洪70个。分洪内垸总面积500180亩，按蓄洪深度2.5-3米计算，共计调蓄洪水8.34亿-10亿立方米，相当于8-10个东湖的正常蓄水量。

　　这些分洪调蓄内垸所属湖泊主要有梁子湖、鸭儿湖、保安湖、大冶湖、三山湖、童家湖、龙感湖、赤东湖等;单个内垸面积大多在5000亩以下，5000亩以上的仅21处;主要涉及武汉、黄石、黄冈、鄂州、孝感、咸宁、荆州等7市州，垸内人口210676人。这些民垸，原本是湖区，大多围垦于1950年代至1980年代。

　　湖北正在反思。在7月27日召开的湖北上半年经济工作电视电话会议上，湖北省委书记李鸿忠强调，要针对洪涝灾害暴露出来的水利工程建设、生态保护、城市建设等方面的问题，认真深刻反思，着眼长远科学谋划，加强江河湖库堤防整险加固、湖泊水系综合治理和生态修复、城市地下综合管廊规划建设、交通基础设施恢复重建，全面提升防灾减灾能力。

　　周宏春表示，行蓄洪区的规划建设，需要在应急系统、法律程序、损失评估、利益补偿等方面做出保证。实行严格的人口政策，合理利用土地资源，完善行蓄洪区的安全设施;在地势较高的地基上规划建设小城镇，部署完善的通讯、报警系统，紧急撤离时应充分利用现有设施，使分洪的命令能迅速下达，最大限度地减少洪水造成的生命财产损失。

2016洪水观察系列之三：基建、围垦成为“防洪海绵”湿地减少两大主因
2016-09-14 11:16:00 第一财经

　　今年入汛以来，长江流域经历多轮强降雨，多地发生严重洪涝灾害。

　　造成洪灾的原因是多方面的，但长江中下游湿地的大幅减少和弱化，成为一个不得不引起重视的问题。湿地被称为“天然海绵”，在蓄水御洪、调节径流上意义重大。

　　但“相较于上世纪50年代，长江中游70%的湿地已经消失。”国家湿地科学技术专家委员会副主任雷光春曾直言。

　　《第一财经日报》曾报道，长江干流湿地共5类20型，总面积561.69万公顷，湿地率9.99%。由于长江流域养育着全国33.7%的人口，因此，围垦、污染、过牧、基建和城市化占用的威胁影响处于高发态势，湿地受威胁影响大。

　　此次洪灾严重的湖北省，100公顷以上的自然湿地面积减少了10.94万公顷。湿地减少原因主要是围垦和基建。围垦主要发生在大江大河的两侧以及湖泊的周边地区；基建占用主要发生在城市湿地。

　　“地球之肾”在衰竭

　　目前，世界上对湿地的定义超过50种。其中，《国际湿地公约》对湿地对定义是，天然的、人工的、永久的或暂时的沼泽地、泥炭地和水泥地带，带有静止的或流动的淡水、半咸水及咸水水体包括水深不超过6米的海域。

　　国内有专家对湿地的定义做了延伸：湿地是位于陆生生态系统和水生生态系统之间的过渡性地带，是地球上水陆相互作用形成的独特生态系统。其功能是，在蓄水御洪、调节径流、补充地下水、改善气候、控制污染、美化环境和维护区域生态平衡等方面有着其他系统所不能替代的作用。

　　湿地如此重要，以致人类对其冠以“淡水之源”、“地球之肾”、“气候调节器”、“生物基因库”、“物产宝”、“地球的碳库”等诸多美称。但湿地却是目前受到人类威胁最大的生态系统。在人口爆炸和经济发展的双重压力下，20世纪中后期大量湿地被改造成农田，加上过度的资源开发和污染，湿地面积大幅度缩小，水旱灾害频繁。

　　通过动用两万余人在全国各地进行了为时5年的调查后，2014年1月13日，国家林业局发布的第二次全国湿地资源调查结（下称“湿地调查结果”）果显示：全国湿地总面积5360.26万公顷，湿地面积占国土面积的比率为5.58%。与第一次调查同口径比较，湿地面积减少了339.63万公顷。这相当于减少了两个北京市的国土面积。

　　“造成湿地面积大幅度减少的主要原因，除了气候变化等一些自然因素外，人类活动占用和改变湿地用途是其主要原因。”在调查结果公布当天，国家林业局副局长张永利表示，这一次调查结果显示，围垦和基建占用是导致湿地面积大幅度减少的两个最关键因素，而且受影响的湿地范围仍然占有较大比重。两次调查结果的数字对比显示，近十年来受基建占用威胁的湿地面积增长了近10倍。他提醒，这“必须引起我们的足够重视”。

　　长江经济带湿地在中国乃至全球生态保护中处于极其重要的地位。资料显示，长江流域由金沙江等11大水系构成，西自发源地青海，东至上海，流经11个省（自治区、直辖市）。长江湿地面积约2500多万公顷，其中自然湿地850万公顷。

　　在上述长江湿地保护网络年会上，中国科学院生态环境研究中心研究员欧阳志云说，过去十年间，长江流域生态退化严重，水土流失面积占长江全流域的32.3%。长江流域已经成为中国国民经济发展、自然资源利用与生物多样性保护之间冲突最为激烈的地区之一。

　　中国在2015年和2016年分别出台的《长江中游城市群发展规划》和《长三角城市群发展规划》显示，到2030年，长江中游城市群要发展成为“具有一定国际竞争力的现代化城市群”，长三角城市群则发展成为“全球一流品质的世界级城市群”。但这两项规划文件也分别提出警示：要“加强湿地生态修复”，“实施湿地修复工程和完善湿地生态功能”。

　　保护条例难产

　　1998长江洪灾之后，国务院提出了“封山育林，退耕还林，平垸行洪，退田还湖，加固堤防，疏浚河湖，以工代赈，移民建镇”的32字政策措施。其中“退田还湖”虽与湿地保护相关，但字面意思上并未直接表达出加强湿地保护的内容。业内人士建议，湿地保护应该提升到国家防洪的大政方针高度。

　　中国作为一个拥有十三亿人口的发展中大国，湿地面积占国土面积的比例远低于世界平均水平，而且面临气候变化和人类活动的影响，湿地面积减少、功能退化的趋势尚未得到根本遏制。

　　“我国湿地生态状况依然不容乐观……如果将湿地生态状况按照好、中、差三个档次进行简单分类的话，我国的湿地生态状况总体上处于中等水平。”张永利在湿地资源调查结果发布会上介绍，此次调查结果反映出，中国湿地保护还面临着湿地面积减少、功能有所减退、受威胁压力持续增大、保护空缺较多等问题。

　　从法律监管角度来看，张永利说，国家还未出台《湿地保护条例》，湿地保护的长效机制尚未建立，科技支撑十分薄弱，全社会湿地保护意识有待提高。

　　在调查结果发布会上，有记者提问道：多年来，一直被业寄予众望的《湿地保护条例》为何迟迟没有出台？

　　“湿地是多要素组成的综合体，湿地保护管理是林业部门牵头，其他部门协作共同管理湿地的一种制度。换句话说，湿地里面，比如水、植物、鱼、动物，包括水里的动物和空中飞行的鸟类，都是不同部门在进行管理。”国家林业局湿地管理中心主任马广仁回答说，“实际上，我们觉得这个路走下来也很难。”他表示，国家林业局正在和有关部门就有关的条款进行磋商，可能还需要经过一段时间的磨合才能形成共识。

　　多年来，在每一年的全国“两会”期间，总有代表呼吁加快国家层面的湿地立法。比如，在2015年的全国“两会”期间，全国政协委员傅克诚指出，地方立法的管理规定各不相同，湿地保护所涉及的多个部门权责不清，职责交叉，互相推诿严重，为此建议国家尽快出台国家湿地保护条例，对全国湿地的保护、管理、合理利用以及法律责任等作出明确规定。

　　最近十年，中国更加重视湿地保护工作，国务院批准了2002—2030年的全国湿地保护工程规划，专门下发了加强湿地保护管理的通知。连续几年的中央一号文件和政府工作报告都对湿地保护提出了具体要求。十八大报告明确提出，要扩大森林、湖泊、湿地面积。

　　1月7日，国务院总理李克强在国家林业局报送的《关于第二次全国湿地资源调查结果有关情况的报告》上作出重要批示：湿地是重要的生态资源，此次调查摸清了“家底”。有关部门要形成合力，完善湿地保护制度体系，依靠科技多措并举，遏制湿地减少、退化势头。

　　具有天然蓄水防洪功能的湿地、湖泊与人力措施共举，洪灾的防范才能有更显著效果。

　　第一财经，由国家林业局近期出版的中国湿地资源系列图书《湖北卷》称，湖北省湿地保护中存在的四个问题，其中之一便是湿地资源过度利用。

　　有关调查发现，湖北省对湿地资源的利用逐渐透支或过支。湖北四湖地区原有的三湖和白露湖现已全部围垦成粮田，仅存长湖和洪湖。省会城市武汉市，曾因一些商家追逐短期的经济效益，而政府有关部门又没有引起足够的重视，一度出现过度围垦、填湖造陆现象，致使一些湖泊萎缩甚至消失，即便是城中最大的湖泊——武汉东湖，也曾有被围填的经历。“省会城市尚且如此，地级市、县级市情况更是不容乐观。”

　　《湖北卷》建议湖北省“树立科学发展观，统筹经济发展与湿地保护的关系”“积极推进湿地地方立法”“完善湿地保护网络体系建设，加大湿地保护力度”。

　　书面建议的力度显然无法比拟立法的强制性。湿地保护只有上升到法律层面并严格实施，同时纳入到地方政府绩效考核之中，方可能有效遏制湿地大量减少对的局面。

2016洪水观察系列之四：“海绵城市”崛起：500亿元能否解决城市 “看海”难题
2016-09-14 11:21:00　来源: 第一财经日报(上海) 举报

（原标题：2016洪水观察系列之四：“海绵城市”崛起：500亿元能否解决城市 “看海”难题）
8月20日，台风“电母”登陆海南三亚，给这里带来了一天两夜的连续强降雨。在当地一家海鲜市场多年工作的乔占辉凭多年的经验判断，他上班必经的迎宾路附近积水有可能没过膝盖。
雨停后，他用密封塑料袋包好手机和钱包，准备趟水过去。让他惊讶的是，往年经常积水的路面，并未出现类似情况。第一财经1 记者询问他是否知道“海绵城市”的概念时，他还以为是在开玩笑。
实际上， “海绵城市”的建设从概念提出到正式实施不过短短几年时间。2013年，中共中央总书记习近平在《中央城镇化工作会议》的讲话中强调：“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”。随后有关部委开展了“海绵城市”建设试点。
从2014年开始，中央财政加大了对地方建设海绵城市的补贴，2015和2016年两年的预期投入将近400亿元。有关地方财政也将提供不低于100亿元的配套投入，就此计算，仅政府投入就将达到500亿元。如果再加上金融机构设立的相关建设基金和社会资本的海量资金，“海绵城市”建设总盘将是一个天文数字。
海绵城市建设的兴起
根据住建部2010年对32个省的351个城市的内涝情况调研显示，自2008年，有213个城市发生过不同程度的积水内涝，占调查城市的62%;内涝灾害一年超过3次以上的城市就有137个，甚至扩大到干旱少雨的西安、沈阳等西部和北部城市。
中国水利水电科学研究院防洪领域专家程晓陶曾根据2006年-2014年的《中国水旱灾害公报》统计，这几年内，我国大陆每年遭受洪涝的城市都在百座以上。其中,2010、2012、2013 年受淹城市分别高达258、184和 243 座,相应洪灾直接经济损失3745亿、2674亿和 3168亿元。汛期“城市看海”几乎成为常态。
解决城市内涝，建设海绵城市不失为当前较为理想的模式。
海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。
中国工程院院士王浩向第一财经1 记者表示：“海绵城市”建设，是新一代城市雨洪管理概念，通过采用渗、滞、蓄、净、用、排等措施，将部分降雨就地消纳和利用，既降低城市排水系统的压力，又提高了洪水资源利用率。“洪水”利用得好，尤其是中小洪水，是一种非常宝贵的资源。
2014年11月，住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》。当年12月，住建部、财政部、水利部三部委联合启动了全国首批海绵城市建设试点城市申报工作。
国务院办公厅于2015年10月发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》。该意见明确要求：通过海绵城市建设，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。
2015年，首批迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区等16个不同类型的城市纳入了海绵城市的试点，3年为期，需在试点区域完成70%的降雨就地消纳和利用目标。
2016年，北京、天津、大连、三亚等14个城市进入第二批试点名单。
建设海绵城市，钱从哪来
建设海绵城市，资金是需要突破的障碍之一。建设项目体量大，需要较强的资金运作能力。
根据《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。
根据补贴规定，2015年和2016年试点城市名单中，4个直辖市全部在列，另外还有5个省会城市和21个其他城市。根据中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助规定，未来中央财政将就此投入399亿元资金。如果各城市采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%，意即最高还有39.9亿元的补助。
如果再加上2015年和2016年公布的25个试点城市地下综合管廊建设的261亿元中央财政补贴，为解决“城市看海”问题，仅中央财政在试点海绵城市和城市地下管廊的总投入将达到660亿元以上规模。
但中央的钱并不是好拿的。不管是海绵城市还是综合管廊建设都规定，有关部委将定期组织绩效评价，并根据绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的，按中央财政补助资金基数10%给予奖励;评价结果差的，扣回中央财政补助资金。
在当前地方财政收入增速放缓的情况下，PPP运作模式也被中央政府所鼓励，“对采用PPP模式达到一定比例的，按上述补助基数奖励10%。”
据了解，金融机构也参与到这了个领域。中冶集团与邮储银行共同设立了总规模1000亿的城市综合管廊产业基金，该基金今年计划在近20个地市实施投资，拉动项目总投资超700亿元。
全国社会保障基金理事会同中国交建也共同发起成立了规模150亿元的“中交建壹期基金”来投向包括海绵城市在内的基础建设的PPP项目。
陈年欠账和统一规划难题待解
武汉也是国家2015年确定的首批16个海绵城市试点之一，按照中央财政对海绵城市建设试点的专项资金补助，武汉三年内每年将获得5亿元补助。
此外，武汉市财政每年至少安排资金4亿元，示范区所在地政府各自安排资金每年不少于1亿元，专项用于海绵城市建设试点工作。市、区财政以政府购买服务方式，偿还平台公司的贷款本金与利息。同时，武汉市城建、园林和林业部门在安排城建计划时，向示范区倾斜，支持其道路、园林绿地海绵性改造工作。
在被确立为海绵城市试点后，武汉市水务局发布了《武汉市海绵城市建设试点工作实施方案》。根据该方案，武汉在青山和四新两个示范区开展试点工作，计划三年投资162.9亿元，实施项目455个。计划到2017年，两大示范区内涝防治标准提高到20年一遇。
按照这一方案的要求，至2017年末，武汉争取实现城市雨水管理达到国内先进水平。青山示范区年径流总量控制率不低于70%，四新示范区年径流总量控制率不低于80%;年径流污染控制率不低于50%。
甚至在更早之前的2013年，武汉就宣布启动《武汉市中心城区排水设施建设三年攻坚行动计划》，拟投资129.85亿元改造、完善市内排水系统。
这一划的目标是到2015年，武汉要达到日降雨200毫米(即“十年一遇”)以内，小时降雨量50毫米以内，中心城区城市功能基本不受渍水影响的目标。
既然已经投入巨大，为何今夏，武汉市民依然无奈“看海”?原本被寄予厚望的海绵城市建设，为何遭遇了尴尬?
今夏武汉城市的内涝，除了降雨过于集中等客观原因，城市排水系统本身建设标准偏低是造成此次内涝的原因之一。
有受访学者向记者分析：武汉市的城市排涝标准只有10-20年一遇，部分地区仅为2~5年一遇，即使这样，还有许多排涝工程尚未达标建设，加上许多管道年久老化失修、垃圾阻塞导致排水不畅等，导致排水系统的效率和能力大大下降。
武汉市水务局在回复公民信息公开时表示， “到目前为止，武汉防涝的这130余亿元投资计划，只完成了40余亿元。”
此外，中国城市规划设计研究院副院长李迅接受1 记者采访时则强调，武汉发生内涝有其特殊性，不可与其他城市一概而论。武汉本身地势较低，水系丰富，地下水位高，其发生内涝的原因更多的是流域上下的协调问题没有得到妥善解决。
长江委防汛抗旱办公室副主任沈华中表示，城市化的过程中，之前能够对雨水径流起到调节作用的河湖、坑塘、湿地、沟渠、低洼地已经变成了城市建设用地，对雨水径流的调节、蓄滞作用丧失，自身也从不怕淹的区域变成了怕淹的区域。很多城市排水设施建设欠账比较多，排水能力不足，导致城市内涝频发。
湖北省人民政府参事、湖北省社会科学院长江流域经济研究所所长彭智敏也持有同样的观点。他1 记者说，新开发城区规划科学性不够、标准不高，排涝工程项目进展滞后，应对罕见大暴雨的准备不足、应急处置能力不足;老城区旧城改造地上地下不配套等方面都是重要原因。
另外一个不容忽视的因素是，彭智敏说，城区的迅速扩张侵占了大量的湖泊，导致城市蓄水能力下降和洪水下泄通道减少。建在这些低洼处的城市社区往往成为城市内涝的最大受害者。
记者注意到，中国在今年出台的《长三角城市群发展规划》在谈及“突出矛盾”时就指出，粗放式、无节制的过度开发，新城新区、开发区和工业园区占地过大，导致基本农田和绿色生态空间减少过快过多，严重影响到区域国土空间的整体结构和利用效率;湿地破坏严重，生态系统功能退化，环境质量趋于恶化等。
海绵城市建设绝非一朝一夕之功
由此可见，海绵城市的理念无疑是先进的，符合当前时代的潮流。但海绵城市的建设绝非一朝一夕之功，不仅涉及补齐之前的短板，更需要统筹规划合理安排。
李迅认为：“首先，海绵城市建设本身只能一定程度上缓解城市内涝，不能期待这项工程能彻底解决城市内涝。其次，海绵城市建设目前仍然处在一个探索学习的过程中：在国内普遍缺乏建设经验的前提下，建设理念还需要转变与完善;同时，技术层面的学习与掌握也需要时间，不能期望‘一阵风’、‘运动式’解决问题。对政府和民众而言，都不应低估这项工作的艰巨性与持久性。但是万事开头难，相信伴随试点经验的逐步积累和普及，未来建设的速度可以加快。”
值得注意的是，海绵城市建设是一项系统工程，具体工作千头万绪，实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”尤为重要。
王浩建议：“要做好城市规划，尽可能避免在蓄滞洪区和地质灾害易发区进行大规模的城市建设，坚决杜绝填湖造地，维护湖泊蓄滞洪区调洪蓄洪功能;要全市一盘棋的做好城市防洪排涝规划，通过地下综合管廊建设逐步提高防洪排涝标准。”
同时，对于已建设的城市，要因地制宜的实施海绵型城市建设，在城市周边建设森林公园，在小区等地方大规模实施绿地建设，在公园等地势相对较低的地方建设蓄水池，增强雨水的收集和下渗，降低洪峰流量。

这次给市民带来惊喜的三亚海绵城市建设成果也可以为今后的城市建设带来借鉴和启发。三亚是第一批海绵城市建设试点。2015年该市启动了‘海绵城市’建设，采用透水混凝土、透水砖和积水模块等海绵化材料对凤凰路、迎宾路、榆亚路三条主干道升级改造，在地下埋设了蓄水模块。在蓄水模块建成后，雨水通过地砖渗透和植草沟引流到地下蓄水池。蓄水模块埋在地底下，长度是26米，设计蓄水吨位是167吨，主要是用来收集雨水，用来绿化灌溉。
除此之外，三亚还建成了该市最大的“海绵公园”——东岸湿地公园。在8月20日的强降水过程中，该公园发挥了湿地特有的蓄水调解功能，蓄水近一万立方米。