主题：南水北调中线工程为何延期

南水北调中线工程为何延期2009年06月09日 10:47瞭望东方周刊
南水北调中线穿黄工程效果图（2007年5月7日摄）

南水北调，世界最大水利工程，在开工的第七年，终于进入了全线建设的高潮期。

中线、东线的单项工程将全部动工，“南水北调工程将进入一个新阶段。”中国工程院院士、水利部长江水利委员会（以下简称“长江委”）总工程师郑守仁告诉《望东方周刊》。

长江委是南水北调中线工程技术总负责单位，郑守仁同时任南水北调专家委员会工程技术及质量检查专家组组长。

工程的全面启动，源于2008年10月21日中央批准东、中线一期工程可行性研究总报告（以下简称“可研总报告”），“投资、工期正式纳入国家计划，这才可以全面开工。”郑守仁解释说。

此前，南水北调中线工程，已于2003年12月30日开始单个项目建设，而整体项目建议书和可研总报告则同步进行。

根据2002年国务院批复的《南水北调工程总体规划》，中线一期工程调长江水入京的时间预定在2010年。2008年10月31日，国务院南水北调建设委员会第三次全体会议则根据可研总报告，将工期明确为“2013年主体工程完工，2014年汛后通水”。

率先于2002年12月开工的东线一期工程，原定2007年通水的计划，也后调至2013年。

国务院南水北调工程建设委员会办公室（以下简称“国调办”）在这次会议后便发布了工期延后的消息，但直到2009年4月，北京市水务局负责人的相关讲话才引起了公众的关注。

《望东方周刊》记者了解到，中线工程开工5年后完成的这份可研报告，在工期、总投资、环保、移民等方面都有较大调整。“国调办”负责人在接受新华社记者采访时解释了其原因:对方案“深入论证优化比选，以保证工程质量、控制工程成本”。

前期论证终告完成后，这个史诗般的大工程，会在2009年真正走上轨道。而随着工程的全面实施，调整与变数仍然可能存在。

创新性建设办法

按照总体规划，南水北调中线工程从长江支流汉江的丹江口水库引水，通过1200多公里长的总干渠，跨越江、淮、黄、海四大流域，通入北京、天津。

一般来讲，大型水利工程的规划阶段和实施阶段在时间上有比较明确的分界，如三峡工程、小浪底工程等，在实施阶段前全部或基本完成规划阶段的各项设计任务:完成项目建议书、可行性研究、初步设计、技术实施设计等，才会开工。

而在2002年国家批复《南水北调总体规划》时，北方地区尤其是京津冀地区水资源短缺形势日益严峻，当时有声音希望2008年北京奥运会前能完成调长江水入京。

南水北调为此采取了创新性的建设办法:先制订“总体设计方案”，然后在此基础上做单项工程的规划设计，使建设周期较长、作用关键的控制性工程陆续开工。与此同时，完成整个工程的项目建议书、可行性研究。

一本水利专业刊物刊文显示，行政上负责工程设计规划的水利部南水北调规划设计管理局负责人，在布置2004年工作时说，虽然南水北调的前期工作已经进行了50多年，有一定基础，但是由于规划思路的变化、规划方案的调整和设计阶段的不同，过去的规划设计成果已不能完全适应需要，许多工作需要从头开始。

他认为，要在短时间内提交各单项工程的可行性研究和初步设计成果，设计周期严重不足，审查周期被迫压缩，设计质量和进度都受到一定程度的影响。“经过工程技术人员反复分析论证，提出了编制总体设计方案的工作思路。”

不过，水利部的一位副部长在2004年的南水北调工程前期工作会议上曾表示，从总体上讲，前期工作还不能完全满足单项工程开工建设的要求。

最终，本来列入2003年开工计划的7个单项工程，当年仅有京石段应急供水工程在这一年的倒数第二天开工。中线实现了开工零突破。

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总投资预算的较大调整

在单个项目陆续开工后，2005年国家发改委“发改农经［2005］922号”文件正式批复了中线一期工程的总体项目建议书，前期工作推进到可研总报告阶段。

郑守仁告诉《瞭望东方周刊》，可研总报告原本预计在2006年完成所有审批，但由于一直未得到最后批复，中线全面开工时间延后了两年。

据本刊记者了解，中线一期可研总报告由长江委下属的长江勘测规划设计研究院负责编制，于2005年2月5日完成，随后在水利系统内部进行审查和修编。

2006年2月起，受国家发改委委托，中国国际工程咨询公司组织专家，对中线一期工程可研总报告进行预评估。不久，咨询评估报告上报国家发改委，以供决策取舍。

2005年初的可研总报告中，通水目标仍为2010年；而2006年的咨询评估报告，已提出2010年不太可行；到2008年3月“国调办”负责人向中央汇报工程进展时，基本确定工期将进行比较大的调整。

可研总报告中，中线一期工程静态总投资从2002年预计的920亿元，上调至1367亿元。据悉，后来国家发改委综合物价等因素测算的动态总投资，已超过2000亿元。这个数字得到了几位院士的证实。

工程设计变动、环保投资以及移民投资，构成了投资增长的主体。随着工程延期，移民投资很可能将进一步增加。

按照工程总体规划，中央预算内拨款或中央国债安排占工程总投资的20%，提高受水6省市城市水价建立的南水北调工程建设基金占35%，银行贷款占45%。

根据“国调办”公布的消息，到2009年4月，中、东线一期工程累计下达投资538.7亿元,其中中央投资270.7亿元，基金79.9亿元，贷款198.1亿元。国家投资已超过50%。

2008年第四季度，正是在扩大投资、拉动内需的大背景下，中央批复了中、东线一期工程的可研总报告。

不应把南水北调看做单纯的调水、卖水工程

中国国际工程咨询公司农林水部水利一处处长李志超告诉《望东方周刊》，他们曾对单项工程进行过评估，并分别提出过评估意见，“但评估项目建议书和可研总报告是从整个中线的大视角来审视，所以提出的评估结论比单项工程有所进步。”在他看来，评估可研总报告，事实上将工程中比较大的问题进行了一次梳理。

以是否合并一二期工程为例。根据2002年的总体规划，中线工程将分二期实现，一期工程年均调水量95亿立方米，二期提高到130亿立方米。

“但总体规划只提了这个目标，它和可研总报告中都没有提及如何实现第二期工程，即是不是要在一期工程中有所准备。”李志超说，如果一期工程按照95亿立方米的规模建设，二期工程启动时，要么将一期总干渠加深加宽，要么重开一条水渠，“无论哪种，实现起来都很艰难，投资都非常大。”

在具体施工中，这个问题涉及穿黄河隧道这样的控制性工程，是否要按130亿立方米规模一次建完。“我们测算发现，穿黄一期工程投资和一次建成的投资仅相差10%。”李志超说。

设计造价超过39亿元的穿黄隧道，已于2005年中旬开工建设，而此时可研总报告刚刚编制完成。

此外还包括丹江口大坝高度是分两期加高，还是一次性按130亿立方米总规模加高。2006年可研总报告在接受评估时，提出的是两种大坝高度方案，建议采用更高的176.6米方案。而在2005年9月，大坝已根据单项可行性研究按176.6米方案动工。

而总干渠是否通过河南焦作的煤矿采空区，一直存在争议，2005年中旬终于确定绕行，此时距中线开工已过去了一年多。

李志超等参与评估工作的人员认为，不应把南水北调看做单纯的调水、卖水工程，应强调其公益性，加大国家投资的主导地位和各地方政府的话语权。而此时按照准市场化原则设置的各个项目法人均已组建完毕，并以经营者的身份来运作工程。

事实上，2008年最终获准的中线一期可研总报告，在工程设计方面并无原则性改变，而一些咨询评估建议也被纳入，如水利部门目前正在研究调整黄河上的西霞院水库到总干渠的规模，使其作为工程的应急备用水源。

环保投资获明确

在湖北，重要的汉江中下游治理工程兴隆水利枢纽，终于在2009年2月开工。

南水北调中线工程从汉江中游引水至北京，将使汉江下游来水减少两成以上。为降低环境影响，湖北省环境科学院总工程师沈晓鲤主持的“环评报告”，提出了引江济汉、兴隆工程等四大工程。兴隆水利枢纽主要通过蓄水调节汉江下游水势，引江济汉则以长江水补偿汉江。

“90年代南水北调规划时，并不认为会对汉江中下游造成严重影响，只给了湖北两三千万元搞环境。”沈晓鲤说，在2002年国务院批复总体规划时，将四大工程纳入，但只提及东线治污总投资240亿元，并未明确汉江中下游治理工程的投资规模。

但在2003年底中线开工，特别是丹江口大坝加高工程启动后，湖北各地方政府对于环境治理及补偿的呼声高了起来，并且比照三峡工程。

2006年中旬，湖北省上报了上述“环评报告”，同年年底，中线一期工程通过国家层面的环境评估。此时开工已过3年，多项控制性工程已启动，“我们提出的规划，只能是如何治理和补偿，尽量减少影响。”沈晓鲤说。

2005年，兴隆水利枢纽的前期准备工作都已完成，并上报待批，地方官员甚至希望当年开工、当年实现截流。该工程计划工期4.5年。但随后中央要求中线有关工程在可研总报告全部审批后再开工，兴隆工程因此暂停。

据湖北地方媒体报道，该省有关部门为争取工程尽快开工，多次赴京汇报。

2008年底可研总报告获批，兴隆水利枢纽如愿列入2009年开工名单，并增加发电功能，因此增加的投资全部由国家承担。这使项目总投资迈过了30亿元门槛。沈晓鲤说，可研总报告中，四大工程投资逾84亿元，2002年的计划是70亿元。

他还说，湖北省正在对引江济汉中加入航运功能进行论证和评估，目前计划投资已超过50亿元。

在项目开工报道中，湖北媒体还提到，“国调办”“按照‘特事特办、急事急办’的原则，从起草批准兴隆工程初步设计的文件，审批速度之快，史无前例！”

正式挑战移民难题

对于外界关注的移民征地问题，主持中线工程移民规划的长江勘测规划设计研究院副总工程师尹忠武告诉《望东方周刊》，今年将全面展开。目前确定中线一期工程移民超过40万，其中30多万人为丹江口水库移民，其他为总干渠移民。

其中，总干渠征地范围呈带状分布，不像库区那样整村、整组迁移，移民相对分散，一般可在本村组内就近安置。这部分移民已启动。

而难度最大的，是以丹江口库区移民为主的约30万外迁移民，他们将被迁往50多个外地区县和农场。

2007年，丹江口库区曾启动了2万人的移民试点，尹忠武估计这部分人将在今年9月之前住进新家。目前移民实施规划正在制订中，“这将是规划程序的最后一步，完成后就可以进行实际移民了。”

尹忠武介绍说，2005年可研总报告完成时，估算移民投资约450亿元。

在2006年9月1日，国家正式施行新修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，据此，耕地土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，并可进一步提高标准。南水北调是第一个采用16倍标准的大型水利工程。

该条例还将水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等也纳入补偿范围，而此前这些都是不予补偿的。

此外，移民补偿的物价指数也需调整。

尹忠武说，对于450亿元的移民投资，他们正在修订中，“按照有关规定，如果工程5年没有启动，就需要重新计算移民补偿标准。”


被搁置的西线

水利部和南水北调办公室认为是不急于开工，但前期工作要进行

《瞭望东方周刊》记者王玺 | 北京报道

在南水北调中线一期工程工期大幅调整之后，本刊记者了解到，南水北调西线工程很难按原规划在2010年开工，且面临着被搁置的可能。

中央至今没有下达2009年度南水北调西线工程前期经费。自2002年起，该笔经费每年都有5000万元。

这个说法得到了中国工程院院士、水科院水资源研究所所长王浩的证实。他此前一直负责南水北调工程的总体规划。

《瞭望东方周刊》记者获得的信息显示，虽然过去几年间外界对西线工程存在较大争议，但国家一直支持其前期研究。中线工程在过去6年间的建设情况，则使中央以更为谨慎的态度对待西线工程。

“超前期规划”

“西线不少地方没人烟，没资料，得现积累资料、现研究。”王浩说，进一步勘测、积累资料对推进西线工程至关重要，前期经费就支撑着调水区水文站等前期项目。

王浩告诉《瞭望东方周刊》，2002年中央之所以只批复了中线、东线工程，就是因为西线“研究资料深度不够”。

尽管争议不断，但7年来国家从未停拨过这笔延续西线工程运行的费用。直到2008年秋，不少人得到了西线可能被搁置的消息。

据本刊记者了解，2008年3月一次国务院有关会议上，国务院南水北调建设委员会办公室主任张基尧汇报工程情况，并没有提到多少西线工程的内容，而且会场上有高层领导对西线工程提出了“不急于论证”的意见。有综合经济管理部门理解是要工程停止。而水利部和南水北调办公室认为是不急于开工，但前期工作要进行。

2009年，不同的解读似乎有了答案:往年在年初就由财政部拨付到账的前期经费，到5月底仍然没有下达。

据了解，西线工程一期项目自2001年进入建议书阶段，从那时起到2008年，国家已投入前期经费超过3亿元人民币。而从1987年首次向西线工程下拨经费到2001年，国家投入也接近1亿元。

据黄委设计院原副院长、南水北调西线工程原总工程师谈英武介绍，1987年，时任国家计委副主任的李人俊、吕克白在视察西线工程后，找他谈话，表明要支持“国家战略”---南水北调西线工程。在李人俊的努力下，国家计委专门为西线工程召开了一次党组会议，决定列入“超前期规划”，给予经费支持。

“当时已经是‘七五’末，‘八五’计划也准备得差不多了。国家怎么给你钱呢？叫超前期，就是为了从资金使用上更多更好地支持西线。”谈英武回忆道。

西线工程的构想始于1952年。在1987年以前，前期勘测、论证经费都是黄委会、水利部从办公经费里筹措。

“超前期”历时10年，国家拨款3400万元，形成了前期工作研究成果《南水北调西线工程规划研究综合报告》，形成了西线调水的基本思路，包括调水地点、调水方案和调水量。

自此，国家对西线工程的经费支持不断:1996年至2001年项目规划阶段，每年1000万元。2002年国家虽然没有批准西线工程开工，却批复了一个超过2.6亿元的前期经费计划，此后又增加投入，使每年经费基本保持在5000万元水平。

一切都在按照重大工程的程序进行:前期规划—规划—项目建议书—初步规划设计—招标设计。经费戛然而止，一时间，在公司化了的设计院，“精英们”纷纷自寻出路，有的找兼职项目，有的开始做国际工程，有调往其他单位。勘测、施工的队伍也启动了其他项目。

两口并成一口吃

两封信、一本书，有媒体曾这样描述西线工程争议。

2004年12月，四川省社科院76岁的离休研究员鲁家果，致信国务院领导，从工程调水量、成本核算、生态影响等方面，质疑西线工程的可行性。次年，鲁家果二次上书。

2006年8月，近60名教授、学者、院士、官员等撰写出版了《南水北调西线工程备忘录》，从地质、水量、生态环境等9大方面直指西线工程存在的问题。

全国人大、水利部、黄委会等纷纷到西线工程和四川调研、座谈。

鲁家果的上书得到了中央高层的批复。2005年夏天，水利部发函到西线工程的有关单位，将计划当年完成上交的“项目计划”推迟到2006年。

随后，一期工程和二期合并，调水量由原来两期90亿立方降至80亿立方。

作为工程倡导者的谈英武并不认可这个折中的计划:“两口并成一口吃，不会被噎着吗？”他认为西线工程原来的分期方案并不是一个简单叠加的问题，“一期设计是带有试验性的，从小到大、先近后远、先易后难，按这个思路指导的一期工程方案是科学的，是得到国内普遍支持的。”

合并看起来缩短了工期，但造就了一个庞大的工程。随之，不仅工程难度提高，大量数据也需重新勘测计算。

对于外界两封信让西线开不了工的说法，谈英武并不认可。“他们不了解真实情况，四川省政府从来就没有反对过西线工程。那本书，除了有3篇文章很慎重地从一些角度提出异议，其余100多篇都是探讨一些学术问题，怎么能说是代表四川各界反对西线工程呢？”

外界一般认为西线的重要争议之一在于水的分配，而实际上，如何调配水电资源才是关键:因为海拔高，势能产生了动能，可以发电，有经济效益。

王浩表示，不在长江上游发，就在黄河上游发，对整个国家来讲，所发电量并没有受到损失。工程不应受地方利益制约。

多位参与工程论证、前期准备的人士认为，西线工程85%的投资都在四川，作为地方不可能反对这样一笔大投资，“说反对，有可能是在造舆论，向国家多要补偿。”同样的情形在中线、东线都曾发生过。

谈英武认为，西线工程并非像外界传言那样缺乏缜密的科学论证。自出现工程构想之后，五六年间黄委会有8000多人（次）奔忙在青藏高原，一期规划方案是在100多个方案中反复论证挑选的。

三位院士的建议

最终对工程产生致命影响的是2006年10月底，三位中国水利界的权威人士---钱正英院士、潘家铮院士和沈国舫院士，以中国工程院的名义向国务院提交建议，暂缓西线工程。

此前根据由中国工程院主持、100多位专家院士参与的《西北地区水资源配置、生态环境建设和可持续发展战略研究》，建设西线工程是解决西北水资源短缺问题的根本方法之一。

就是根据这一研究报告，西线工程的前期工作和开工准备被提前到2010年前完成，一期工程2015年通水，2030年前后完成二、三期工程。

事实上，三位院士在2006年初就提出西线工程要谨慎处理，最好等中线、东线投入运行、具备相当经验后，再启动西线工程。

潘家铮在2007年向媒体解释其中原因时提到，已开工的中线工程原来预算投资不大，但实施后却大大增加，这不得不使他们谨慎对待规模更大、规划投资更多的西线工程。

到2007年，中线一期工程不仅需要改变工程设计方案，过去规划中考虑不足的生态补偿、治污等费用也提了出来，导致工程估算大大超出规划。最终，中央决策推迟中线通水时间。

谈英武表示，中线工程中的种种问题，才是导致中央“搁置”西线的直接原因。但他认为，西线工程虽然一直没有开工，但许多基础工作比中线更扎实，不会重蹈覆辙。

从1992年起，西线工程沿途6省每年都会向水利部、国务院提出加快工程建设步伐的种种建议。而有关西线慎行的各种意见，也不断上交到高层。

跨流域调水，增加输沙动力，帮助守住黄河现行河道，王浩认为，“这是西线调水工程的首要意义。”

决口，改道，再决口，再改道---王浩向本刊记者强调这就是黄河的自然规律。他介绍，有历史记载的2605年中，黄河大的改道有26次，平均每100年一次。

上次黄河决口改道是1855年，至今已超过150年，在他看来，历史周期的突破，意味着情势危急。