主题：《瞭望》：电价改革“止步”行审批

《瞭望》：电价改革“止步”行审批

电价行化，改革难奈垄断，行审批是根源，府是最大责任人

　　近期，有关主管部门提出了一份《水电价格形成机制改革研究》，下发地方能源主管部门和相关电力企业征求意见。令各方面难以理解的是：中央和国务院8年前就批准了《电力体制改革方案》和《电价改革方案》，这篇名为“改革研究”的文件中却没有任何改革的内容，只字不提市场机制、竞争机制和电力供需关系，而将水电价格再次定位在“行审批”、“成本加成”、“高成本高电价”、“低成本低电价”的逆竞争机制旧轨道，为维持成本审批定价方式寻找依据。

　　我国电力工业市场化改革于2000年前后起步，当时并不算太晚。然而，厂网分开后，电力体制改革的核心任务——电价市场化形成机制的改革却止步不前。当今世界上已经没有几个国家还像我国一样，在发电和用电环节这样典型的市场竞争领域，仍然由行审批来规定全部发电电价和用电电价，将市场上时刻变化着的电力供求关系牢牢罩在审批制度之内。

　　而对于最该尽快实行府单独定价单独监管的电网环节，在十年后的今天，依然处于“全部电力的唯一购买方和销售方”的垄断地位，保留着所有收入都来自发电企业上网电价和终端用户电费之间价差“最粗放型价格管理”的落后模式。

　　因此使得我国许多地区目前占全部用电量85％左右的工业和商业用电，实际支付的可比价格水平已高于美国等发达国家。行审批带来的体制扭曲，已将我国与世界先进电力管理体制的距离越拉越远，电价改革“千呼万唤不出来”，电力的商品概念正在“被模糊”。

　　“水火同价”曝审批利益

　　就实际情况，发电领域一直没有执行1996年颁布的《电力法》规定的最基本电价原则——“同网同质同价”。发电环节本来是典型的竞争性领域，但我国企业的发电价格至今都要由审批决定，审批的主要内容是成本和利润，而各发电企业的成本、利润各异，并且都处于不断变化之中，审批出的价格自然各不相同，成本高的批给高电价，成本低的批给低电价。

　　任何发电企业成本和利润的增加都需要申报审批，然后以“宏观调控”的名义在全会提涨销售电价，称之“顺价”或“疏导电价矛盾”，最后都“顺”到电力消费者身上。供电紧缺时急需“顺价”，供电宽松时又是“疏导电价矛盾”的大好时机。不论电力消费形势高涨或低迷，电价的走势从来都是单边上扬，违反了市场规律。

　　最能体现审批作怪的案例就是“水火同价”。“水火同价”的实质，是指各种不同的发电方式所生产的电力，都是同样的商品，给使用者带来的效用相同，从作为“上帝”的消费者那里能够讨到的价格必然也相同。因为用户消费的是“电力”这种商品，而不是消费煤炭、天然气、水、核材料等其他种类商品。至于成本高低，对于从事竞争性业务的企业来说，完全是产品竞争力的问题，用不着行部门去管。

　　《电力法》中的“上网电价实行同网同质同价”，已经朴素地表达了这个道理。国务院2003年批准的《电价改革方案》，基本思路也是首先对电网企业实行单独定价，然后放开对发电价格和用电价格的府管制，让发电企业与电力用户直接进行电力交易，通过讨价还价形成市场价格。这样，电力作为同一种商品，在市场里的价格自然就会是相同的。这才叫做“水火同价”。

　　有关主管部门一方面把水电站上网电价人为定得很低；另一方面以行审批确定的燃煤火电厂上网价格不变为前提，把“水火同价”曲解为采用行措施单独提高水电上网电价。这意味着在水电比重较大的地方需要大幅度提高全会销售电价。水电多的地区一般都欠发达，这样的做法对贫困地区发展经济的打击会是毁灭性的。难怪广西自治区府顾不得日益激化的水电移民遗留问题矛盾，正式行文表示坚决反对“水火同价”。

　　事实上，这种解读，是将电价市场化形成机制这项重大改革转化成一件按计算器算账的“大幅度顺价”工作，来证明改革不可行；是在与“电价改革就会导致销售电价上涨”的危言遥相呼应，是在用大幅度提涨销售电价的不可行前景，对整个电力行业市场化改革“将军”。

　　目前，因实行按项目的成本审批定价，导致人为抬高工程造价的现象在全国盛行，是我国电力行业在上世纪90年代经历过的切肤之痛，常规火电厂每千瓦造价曾经向匪夷所思的8000元攀升，给国家造成了难以估量的巨大经济损失，业界对此记忆犹新。然而现实是无情的，“厂网分开”形成的市场竞争氛围已经逐渐消退，按成本高低、分别审批定价的计划模式却如影随形、延续至今。

　　以“家庭出身”定价的怪相

　　水电在我国电力结构中起替代火电、减少燃煤和污染物排放的作用。然而，电力审批体制下的一大怪相就是，现在，新投产的水电项目实行每千瓦时上网电价低于当地火电厂0.1～0.2元的低价策。这在理论上和实际中造成很大问题。

　　首先，这是一种歧视策。水电站给电力消费者提供了效用相同的电力商品，却“被低价”。管理者按照发电方式来定电价，火电就给高价，水电就给低价，而且新建成电厂不论低价和高价上网，均与销售电价水平无关，因为现在终端电价主要通过“煤电联动”与电煤价格挂钩。

　　然而，新增加的水电发电量执行了低电价，却并没有见到全会销售电价有所降低。这样做，使得新投产项目的“家庭出身”成为定价的依据。有点像“文革”期间按照地主或贫下中农的出身来决定人的命运。所以，水电项目建成后，还不如干脆上报投产的是个火电厂，就像过去声称自己的出身属于“红五类”，即可得到更好的待遇

　　其次，以行行为，人为压低水电站的上网电价，直接导致水电项目业主从紧控制水库移民和生态环境保护方面的支出，而由此带来的水库移民不稳定和生态环境破坏问题，自然成为策性问题，是“国家价格策不到位”造成的，责任在中央府身上，不在投资方和地方府身上。

　　项目业主没有主动性，一旦出现水库移民稳定和生态环境保护问题，就都坐等中央府提高相关水电站的上网电价，涨多少价、干多少事。如果还不够，就等下次再提价，像“挤牙膏”一样慢慢来。这种机制使水电移民遗留问题越积越多，矛盾反复发作，影响到会稳定大局。所以说，人为的水电低电价策是我国水电工程移民安置和库区生态环境保护工作长期陷于困境的直接原因。

　　最大的问题则是，发电环节成本定价模式，既浪费能源又污染环境，对国家的节能减排战略有着重大负面影响。

　　一方面，由于每一台发电机组运行的年度利用小时数是计算其发电成本的主要财务参数，为了执行审定的发电成本，迄今仍必须给各类各台发电机组平均分配发电量年度计划指标。也就是说，在实时电力调度中，高煤耗的燃煤机组发电量计划指标尚未完成时，先进节能机组要减发让路；燃煤火电厂的发电量计划尚未完成时，水电要弃水、核电要压减负荷。

　　仅因执行这种与成本定价模式配套的计划发电调度方式，使我国电力系统生产同样的发电量，每年白白多烧煤炭近一亿吨。而国务院早在2007年批准试点的《节能发电调度办法》，也因没有改变按发电成本定价的模式，至今无法推行。

　　另一方面，烟气脱硫是燃煤电厂整体运行中的一个流程，建设和运行脱硫装置本来是火电企业天经地义的责任。然而，对燃煤电厂的环保管理不是采用国际通行方式——根据火电厂运行实际排放烟气中的含硫量处以罚款，多排放多罚款，少排放少罚款，反而是增加设置一道行审批程序，对各个火电厂建设的各种类型的脱硫装置单独审核、额外加价。只要有个脱硫装置，就能再多得几分钱电价，烧高硫煤还可以得到更高的电价。

　　加价费用每年数百亿元，要由全体消费者“顺价”买单。这样的环保价格策，尽管彰显了行审批权力，但却让排放污染物的发电方式得到远高于清洁电力的价格，而且关键是由于加价与脱硫装置运行的可用率和实际排硫业绩并无关联，消费者增加了支出，全会却难以收到减排实效，“赔了夫人又折兵”。

　　行干涉的“理由”

　　对于实行电价市场机制，经常听到的来自价格主管方面的反对理由是：水电的经济效益很好，而水电资源都属于国家，所以只能定低价。否则，投资方获取了水电资源的开发权就赚取了暴利，不公平。这是站不住脚的伪命题，是计划体制和计划意识铸就的论点。

　　其一，从事竞争性业务的企业凭借某种技术优势和环保优势所带来的经济优势，在市场里获取更多的利润，国家对之大力鼓励。且不说有大量水电项目因“被低价”，在水库移民和生态环境保护方面欠账而形成会稳定问题，即使有些移民负担较轻的水电项目经济效益很好，或者过去国家拨款建设的老水电站现在有较高利润，企业可以将其作为滚动发展水电和其他清洁能源、扩大投资规模、改善融资条件的筹码，国家也可以通过税收策加以调节，不宜使用直接干预市场价格的做法，延续成本定价机制，让“市场配置资源、供需决定价格”沦为空谈。

　　其二，现行水电审批定价的“灵活”，也能说明成本定价机制的不合理。例如，为了满足某省两个纯径流式的日调节水电站每千瓦时0.57元和0.65元的超高上网电价要求，主管方面不但专门拟文强调这两个调节性能最差的小型水电站对整个省电网调峰的重要作用，要求省里为这两个小型水电项目单独制订、实行发电峰谷电价，而且明确承诺将因此而增加的电网购电成本摊入全部销售电量，相应提高全会销售电价，让全体电力消费者埋单。如此看来，审批也能“灵活”地令人疑问重重，水电低价策并非铁板一块，也能“被高价”。

　　其三，电力资源开发权如何配置与电力市场化改革并不对立。水电资源是全民所有，但其他种类的能源资源，诸如核电厂址、火电厂址、风电厂址、大小煤矿等也都不例外。各行各业实践证明，市场机制能够促进资源的优化配置，也就是说，电力资源的优化配置是电价市场化改革的结果，而不是推行改革的前提条件。

　　就像上述两个民营小水电项目，主管方面考虑满足它超高上网电价的要求时，为什么不对其开发权提出质疑？国家光伏发电项目通过特许权招标方式，确定每千瓦时1.09元上网电价之后，有关部门审批决定另两个光伏项目执行每千瓦时4元的上网电价，也没有说明投资方是如何得到这些“钻石级”项目开发权。毫无疑问，确定资源开发权的办法应当改革，思路同样是引入公平公开竞争机制，减少府直接干预，发挥国家税收策调节作用。

　　对于水电站只批给低电价的原因，主管部门一直这样解释：水电站不用买煤，没有燃料成本，尤其是老水电站，还贷早已结束，折旧都提完了，所以只能批给更低的价格，否则利润过高。

　　企业从销售收入中计提折旧，偿还债务，是正常的财务运转。市场经济条件下，商品价格是由供需情况形成的，不可能由个别企业的财务安排来决定。比方说，如果市场管理者根据各个菜农种植设施不同的财务折旧情况，分别规定其蔬菜在市场上的售价：种植大棚需要偿还贷款时，蔬菜必须卖高价；贷款一旦还清，蔬菜必须低价出售。这是不可思议的。

　　事实上，我国现有较早建设的几亿千瓦燃煤电厂，按照成本定价规则都已经完成了建设贷款的“还本付息”，而且不断地有更多的火电厂在财务上结束还贷，按成本定电价主要考虑内容之一的“还贷成本”已经不存在了。但这些电厂至今都继续享受着“还本付息”电价，每度电多出0.15元左右的“暴利”。

　　由于全国燃煤发电量比重占80％以上，这个因素影响全国终端销售电价高达5～6分钱，每年从电力用户那里多拿走2000多亿元。对于这样巨大的成本审批漏洞，有关方面含糊地解释为：“火电厂普遍亏损着呢。”可是，按照现行成本定价规则，“打油钱不能买醋”，火电厂是在燃料成本上亏损，自有“煤电联动”办法给予补偿，与还贷成本无关。

　　还贷结束就应当及时将上网电价里面的还贷电价降下来，像“没有燃料成本”的水电一样拿低价，相应及时降低全会的销售电价。不应使火电企业仅仅在燃料成本上大做文章，而将不应得的还本付息电价藏而不露，在成本上“只报忧不报喜”。这项事关每年数千亿元电费的重大降价举措从未实施，成为我国电价只升不降的主要因素，直接影响国民经济整体竞争力。

　　改革事关国家减排承诺

　　优先发展水电是发达国家走过的成功之路，其拥有的水能资源在上个世纪就已经“吃光榨净”。而我国水能资源才开发了30％，每年将其余1万多亿千瓦时的清洁水能白白放掉。然后大量建设燃煤电厂去承担这部分发电量，每年为此增加6亿多吨原煤的采掘和运输量、多排放十几亿吨二氧化碳、多付出600位矿工的生命。

　　尤其需要清醒的是，2009年9月22日，国家主席锦涛在联合国气候变化峰会上郑重承诺，到2020年，中国的非化石能源在能源消费总量中要占到15％左右。要实现这个目标，中国的水电首先要大力发展，承担着最大的份额，决定着战略的成败。

　　在大力推行全会节能的前提下，如果按照2020年全国商品能源消费总量为45亿吨标准煤最保守估计，则非化石能源需要提供6.8亿吨标准煤，折合电量约为2.1万亿千瓦时。其中，十分乐观地预计核电、风电、光伏发电等能够在未来10年间翻三番，实现8倍的增长速度，即从2009年的1000亿千瓦时，到2020年可以达到8000亿千瓦时，则水电还需要提供1.3万亿千瓦时的年发电量。

　　进一步分析，2009年全国水电发电量为5717亿千瓦时，目前在建的水电站约为5000万千瓦，建成后可以增加年发电量约2000亿千瓦时。考虑水电项目建设周期长，2016年开工的大型水电站对2020年的发电量已无贡献。也就是说，为了在2020年提供所需新增的5000多亿千瓦时电量的水电项目，都要集中在2011年-2015年开工建设，“十二五”水电新开工总规模需要1.5亿千瓦，平均每年新开工水电站3000万千瓦。

　　由上分析，我国水电承担着2020年非化石能源总量中60％以上的份额，届时，全国总共4亿千瓦、1.75万亿千瓦时经济可开发水电资源的开发程度需达到80％，“十二五”的五年期间，常规水电站新开工规模将接近新中国建国60年水电建成的总规模。任务极其艰巨，时间非常紧张，但若不按此实施，非化石能源占15％的国家承诺势必落空。可以说，加快水电建设已经是能源行业必须完成的一项“硬任务”。

　　今后10年间，要完成高速度、超大规模开发水电的硬任务，我国作为水电第一大国，在技术、资金、专业人员、设备制造和建设施工方面，可以说条件均已具备，不存在太大的困难。然而，仅仅由于落后的管理体制和管理方式已经完全不能适应新的经济会环境，使得近些年水电开发与建设矛盾重重，步履艰难。

　　没有理想就没有方向，不搞市场机制，中国的水电已经不可能再有发展，我国市场竞争领域中的成本定价机制是水电的悲哀。作为水电移民管理办法改革的前提条件，电力定价模式首先需要尽快改革。我们已经没有退路，也不能再拖下去了。再拖下去，如何兑现中国领导人对世界的庄严承诺？□（作者为国家能源局新能源和可再生能源司司长）
现在就用《东方财富通》，边聊股吧边看行情！

作者：180.168.75.* 发表时间：2011-04-01 13:22:01

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顶。。。。。。
真的是他写的吗？
《电力法》“上网电价实行同网同质同价”，真的有这么一句话吗？

触目惊心啊！！！