主题：新电改方案未解决垄断问题

[B]多位熟悉电改方案的知情人士向早报记者透露，由于并未触及调度独立等敏感环节，即使打开了电网成本的“黑匣子”，依然可能滋生电网企业的“新型垄断”。[/B]

　　按照上下游环节划分，电力系统由发电、输电、配电、售电四个部分组成，由此形成上网电价(电网购入发电企业电力的价格)、输配电价(输配电环节价格)、销售电价。这样的等价交易看似简单明晰，实则存在巨大的“剪刀差”。厘清输配成本，是打破电网买卖电价“赚差价”盈利模式的第一步，也是关键一步。但这两步能否走出来？一名参与新电改方案讨论的人士坦言，“已经到了需要政治智慧的时候。”

　　输配电价“再起步”

　　事实上，单独核定输配电价，同样是即将出台的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称“电改方案”)中的既定动作。知情人士称，拟议的电改方案提出的“近期推进电力体制改革的重点任务”中，第一项即为“推动电力价格改革，理顺电价形成机制”。

　　该方案提出，起步阶段，输配电价采用单位电量过网费模式，平均输配电价由平均销售电价扣除平均上网电价形成。随着改革深入，输配电价要逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定。电力用户按照其所购电能使用线路电压等级对应的输配电价和结算电价支付费用。

　　这已不是历史上第一次向输配电价“动刀”。2002年国务院发布《电力体制改革方案》(国发[2002]5号)之后，随即发布了《电价改革方案》(国办发[2003]62号).62号文件对厂网价格分开、上网电价改革、输配电价改革、销售电价改革及电价管理均作出过详细阐述。

　　对于输配电价，62号文件提出，“政府对输配电价格的管理，作为方向性目标，可选择激励作用较强的定价方式。厂网分开时按电网平均销售电价扣除平均购电价格确定，竞价实施后，逐步向成本加收益管理方式过渡。要制定与价格管理相适应的成本规则，按社会平均水平确定电网运营成本，以电网企业有效资产和市场筹资成本为基础确定投资收益。”

　　这一方向性的阐述，与新电改方案基本一致。62号文件的最终命运不甚理想，比电改5号文的落实程度更低：输配电价始终缺乏财务独立核算的支撑，销售电价则陷入长期的人为抑制怪圈，加之交叉补贴的“遮挡”，购销差价依然是看不见的黑洞。

　　此番对输配电价的探索，是否会再度“崴脚”？

　　“很容易陷在这儿(输配电价)，后面的也走不下去。输配电价必须和改变电网经营模式捆绑起来，置于一个框架内执行——输配电价一出来，第二个月立刻开始改变电价。输配电价的惟一意义在于，为改变电网经营模式做铺垫，而非核算电网成本。”前述参与新电改方案讨论的人士对早报记者称，情况并不乐观，“已经到了需要政治智慧的时候”。

　　值得注意的是，该人士还提示了另一重风险：新一轮电改方案由国家发改委综合改革司牵头执笔，而深圳输配电价改革试点由国家发改委价格司发起，改革是否会在权力竞争内耗中再度搁浅？“而且，价格司弄的深圳输配电价改革试点，是不是新电改框架所认可的？(两者的)思路是否一脉相承？”

　　与输配电价改革屡遭搁置相对的是，输配资产的清理，在具体操作上并无技术障碍。此前有业内权威人士对早报记者表示，首要步骤就是划小核算单位，“国家电网公司负责特高压一级的财务核算，区域电网公司负责特高压以下那级高压，省一级的电网负责区域以下的所有电网，要是这么划分，全国的输配电资产都清清楚楚。搞输配分开了吗？没搞。但产权明晰了。”

　　紧攥调度“指挥棒”

　　更为关键的是，关于调度是否独立，新电改方案的定调是“不涉及”。这意味着，即使回归到 “高速公路”属性，电网依然手握调度操作大权。

　　调度是电力系统中最重要的公共治理机构，具有电网运行指挥、事故处理、方式安排、交易实现等一系列公共职能，对安全稳定、生产交易、技术监督、主体准入、规划建设、信息管理等影响重大。2002年电改之后，原本独立的调度机构沦为电网企业的内设部门。

　　去年7月制定出的新电改方案征求意见稿，对电网企业功能定位的表述是：“改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务，不再负责电力统购统销。”

　　也就是说，由于某种原因，业内高度敏感却又莫衷一是的调度独立，在修改后的新版方案中，被抹掉了。

　　“调度是一个指挥官，按照生产运行的实际情况进行调度管理。如果完全站在国家立场上，是客观的。怕的是没有一个要求，他(希望)按照自己的(需要)进行调度管理，那就不公正了。”一名电力行业资深人士对早报记者表示，之所以要将调度剥离，就是为了避免调度机构作为电力行业核心公器的错位。

　　“比如一条线路，本来(输送功率)是可以送100万(千瓦)的，电网公司不愿意送，80万或者60万，没有如实反映客观情况，主要是怕这个。在技术上，他说行就行，不行就不行。”该业内人士称，电网企业在电力调度上的话语权，使得调度原则出现向“为电网企业效益调度”的偏转，“一统天下。”

　　接受早报记者采访的一名发电厂负责人表示，作为被调度对象，发电厂在此情此景下也有诸多难言之隐。

　　对此，中国人民大学经济学院教授吴疆曾撰文指出，由于电网调度强大的公共职能，如果这个最大的行业公器“不独立”、不能成为改革一方的助力，不论是先行启动电价改革，交易独立或输配分开，都不容易取得理想效果。


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各地电改潮涌欲破国网垄断 争利之战愈演愈烈

新一轮电力体制改革“张弓待发”之际，地方电改早已借机涌动。控制着全国26个省区、88%以上国土面积的国家电网正遭遇前所未有的挑战。

《经济参考报》记者了解到，近年来国网与地方企业争利愈演愈烈，随着电改重启，打破垄断的呼声再度四起。按照新一轮电改积极稳妥、分步有序推进的原则，区域电力市场将成试验田，目前深圳、内蒙已启动输配电价改革试点，而云南、四川等其他省份也正积极谋划、争取入围。

自2002年开始的电力体制改革至今未实现其市场化目标。“国网一家独大、独家垄断的局面不仅没有打破，反而不断扩大，对地方电网的网禁仍未打破，对地方电力220千伏电网建设人为限制，导致县级供电企业在电力资源开发与配置上出现了‘少了不够、多了亏损’的严重局面。与此同时，国网采取所谓‘代管’方式，无偿控制地方电力企业，造成省上授权委托四川省水电集团经营的农网资产28亿元悬空。”作为中国电力市场中“幸存”的地方电力公司之一，四川省水电投资经营集团有限公司在一份《关于推进地方电力体制改革的报告》中指出，四川地方电力改革与发展主要面临着国家电力体制改革滞后、电价形成机制不合理、农电投入需求大以及农电企业产权未全部明晰等问题。

据介绍，从全国看，有趸售关系的7省中，四川除居民生活和农排趸售电价比6省低外，其他4类用电的趸售电价均高于6省，国网对四川水电集团趸售电价大幅高于国网关联企业。其中，四川省趸售电价目录中，将大工业用电合并为一般工商业，其趸售电价比其他6省大工业电价高0.0829元/千瓦时，与直销价的折扣率仅为0.75%，远低于其他6省11.3%的水平，致地方电力大工业销售电价普遍倒挂，最高达到近0.1元/千瓦时。

四川某企业人士表示，当地上网电价低、下网电价高，形成的剪刀差大。而四川省水电集团资中公司提供的数据也显示，其平均上下网电价差达到0.2元/千瓦时，一年要多付1400多万元。

对国网心存腹诽的不止一地。在过去几年间，陕西省地方电力集团公司(简称陕西地电)和国家电网纠纷不断，甚至上演“全武行”。而蒙西电网是除了国家电网和南方电网之外，唯一一家同时具有输电和供电资质的电力企业。当地有电企之前也指责国家电网“欲吞并蒙西电网不成，利用自己的垄断地位限制内蒙电力上网，对内蒙电力跨省外送消极怠工，结果造成电企大面积亏损”。

国家发改委能源研究所可再生能源发展中心主任王仲颖表示，目前我国电网的问题远不是通道问题，而是体制机制问题。德国电网跟欧洲其他国家互通，相当于中国34个省市自治区相互连通，其经验完全可以借鉴。但是，欧洲建立了完全竞争的电力市场，而中国没有。

随着地方经济发展和能源转型的需要日增，国网与地方企业的争利之战愈演愈烈，打破垄断的呼声四起，而新一轮电改重启在即无疑为地方提供了突围的机会。据记者了解，新电改将进一步扩大输配电价改革试点范围，根据电力市场的不同发展阶段，选取有代表的区域进行试点，东北、西南等电力富裕地区都有可能成为试点区域。此外，对售电侧改革、组建相对独立运行的电力交易机构、推进电力直接交易等部分重大改革事项，“新电改方案”提出先进行试点，在总结试点经验和完善相关规则的基础上再全面推开。

事实上，2015年1月1日，输配电价改革试点已经在深圳正式启动，电网企业的总收入以“准许收入=准许成本准许收益税金”的方式核定，这意味着其依靠售电差价获得收益的模式将被打破，转而依靠过网费。内蒙古电网则成为全国第二个输配电价改革试验田。元旦前，国家发改委批准并要求其尽快拿出具体方案上报。

其他省份也正在积极谋划争取入围。去年两会期间，云南代表团就以全团名义提交了《关于把云南列为电力体制改革试点省的建议》。陕西省也将在2015年推出打造“低电价区”的一揽子政策，包括支持企业、园区发展内部自备电厂、推行直购电交易和开展发电权交易等。

“以明晰产权为前提，加快配售电端改革，按照组建现代企业的要求，推进县级地方电力企业的重组步伐。同时改革电价形成机制，合理分摊同价成本。此外，取消电网公司相关行政职能，由发改委(能源局)主导电网规划与接入审批，打破由垄断而产生的网禁。”四川省水电投资经营集团有限公司建议道。

参与新电改方案讨论的人士指出，通过电改调节利益冲突是一个难题。与深圳试点相比，内蒙古、云南、四川等地的情况更为复杂，牵一发而动全身，国家有关部门、地方政府、电网公司、发电企业、用电企业、普通居民都是利益相关者，将是一场攻坚战。