主题：电价调整必须有利于节能减排和社会和谐

来源： 中国水力发电工程学会 作者： 水博 摄影作者： 时间： 2009-12-04

　最近关于 “水火同价”的新闻引起了社会各界的广泛关注。包括电力行业内部的一些同志，也不免对水火同价的看法针锋相对。不仅如此，争论的双方似乎都可以在《电力法》中找到自己的依据。那么哪一种说法更有道理，该不该水火同价呢？笔者认为：电价调整必须要有利于节能减排和社会的和谐稳定。

　　一、某些反对水火同价的理由没有说服力

　争论中有些学者认为“水电和火电分别来源于不同的一次能源，水火电不同质，因而也就没有同价的物质基础，又怎么会有‘水火电同网同价’的命题呢？”。这种说法是对电力法的极大误解。电力法中要求的“同网同质同价”的立法目的，在于推行完全市场化的竞价上网，因此，这个质显然应该是指所提供的电源的质量，而不是电源产生的能源性质。假设我们把这个“质”理解成发电的能源性质，那么在用电高峰时候的煤电只能与低谷时候的煤电采用同一个（所谓同质的）电价，这显然是不合理的。所以，“同质同网同价”中的“质”，只能是指电源对电网的质量而言，而不可能会是发电能源性质。假设国家真的放开电价的管制，电网企业一定会按照价值规律，实行“同网同质同价”竞价上网的自由收购。我们可以设想一下，电网企业会不会因为你煤炭发电的成本高，就让煤电享受特殊的待遇呢？

　另外还有学者认为“一些老的水电站，如刘家峡、青龙峡等，过去都是国家拨款建设的”所以，不应该要求‘水火电同网同价’”。笔者认为这种说法也是有问题的。按照这种逻辑，不仅是水电，改革开放前的火电厂大都也是国家投资建设的，那么显然也不应该实行“水火电同网同价”了。这样来说《电力法》中的“同网同质同价”建议，就应该是一种错误的提法了。其实，“同网同质同价”是实行竞价上网的基本前提，只要我国的电力市场实行了市场化的改革，水电火电的“同网同质同价”就一定会是不可避免的现实。总之，站在部门利益的角度上，去寻找反对水火电同价的理由，难免会是荒谬的。

　　二、能源结构调整的重任推迟了电力市场化改革

　众所周知，由于人类工业化以来过量的燃烧化石能源，已经造成了严重生态环境问题。温室气体减排已经成为当前全球压道一切的重要问题。我国政府前不久已经公开承诺，到2020年要在2005年的基础上单位GPD减排二氧化碳40%到45%。实现这一目标的最重要的步骤之一，就是要改善能源结构、减少化石能源、增加可再生能源和核能的比重。

　目前，为适应节能减排和调整电力能源结构的形势需要，世界各国几乎都要对发电成本高于煤炭的核能、风能和太阳能予以强有力的政策支持。也就是说，即便是那些已经建立了完善的电力市场的国家，其政府也必须采取某种让市场失灵的措施，来实现减排温室气体的目标。对于至今尚未形成市场竞争机制的我国电力行业来说，是否还要继续推进电力市场化的改革，还有待于进一步探讨。因为，国际社会历来都对电力行业的国营和市场化问题存在着分歧意见。2006年我国《可再生能源法》的实施后，国务院有关部门已经出台了与“同网同质同价”的市场化改革方向完全相矛盾的《节能发电调度办法》。也就是说，由于减排温室气体、国家调整能源结构的需要，电力法中所建议的“同网同质同价”的市场化改革目标，似乎已经变得遥遥无期。

　况且，低成本、低电价是水电的一个基本特点，全世界几乎所有水电比重高的国家，电价都比较低。我国水电多年来也一直在电网中起着平抑电价的作用。低电价的水电一直是全国人民的一项公共福利。一旦实施水火同价必将要推高全社会的销售电价。在当前为了节能减排的需要，我们国家更需要大量补贴风能、太阳能等可再生能源的时候，如果再把水电的平抑电价作用拿掉，必然会加剧整个社会的电价上涨幅度。当然，如果这样做的结果真正能够大幅度的促进我国水电的开发建设，还是值得的，但是，如果“水火同价”并不能促进我国的水电建设，显然，就不应该提倡。



　　三、要求水火同价的动机与效果恐怕难以统一

　目前水电界要求“水火同价”的理由，主要是认为：水电上网电价长期低于火电，同质不同价违背市场经济公平竞争的原则；水电不仅得不到风电的优惠电价政策，清洁的水电电价大大低于污染较重的火电，是鼓励污染的错误政策。

　水电质高价低违背了市场经济的基本规律，确实不能体现用市场化手段促进清洁能源开发建设的政策。但是，我国目前电力工业的现状还不是完全的市场化机制，价格因素并不是最主要的决定的因素。必须承认，尽管目前水电的电价低于火电，但是，水电企业的盈利能力仍然要高于火电。因此，不仅我国水电的投资建设毫不缺乏经济动力，而且社会各界开发水电的积极性极高。在这种情况下，如果继续加大水电开发的利润，只能促使跑马圈水的竞争更加激励。

　目前水电企业的主要困难在于水电开发被严重的妖魔化之后，不能得到社会的公众的理解和有关政府部门的支持。最近几年以来，由于社会上大量妖魔化水电的宣传，早已经形成了“谎言重复千遍，就变成真理”的局面。所以，“水电开发破坏了生态环境；水电开发损害了水库移民和库区利益”的错误说法，已经变得非常时髦。在这种舆论氛围下，社会各界也都难免会把水电开发企业当成唐僧肉来对待。不断的要求他们加大环境的投入和提高对移民的补偿。目前，水电企业甚至包括主管水电的国家能源局，都没有办法从根本上解决水电被妖魔化的问题。无奈之下，也只能寻找某些水电站的上网电价偏低，建议用电力法中“同网同价”的词句要求调整电价。以便通过多点花钱，来减小我国水电开发的社会阻力。

　然而，实际上水电开发是不是真的破坏了生态环境，是不是确实让当地群众陷入了贫困的问题？我们首先要搞清楚。从水电开发的生态环境效果来看，走遍世界各国的普遍现象也是水电开发程度越高，生态环境越好。横向比较我国水电开发后的新安江和至今尚未得到开发的怒江，哪个地方的生态环境更好大家都可以一目了然。纵向比较，黄河的青铜峡水库让昔日的黄土高坡，变成了物种丰富的国家级的生态湿地保护区；二滩水电站建成后让干热河谷，变成了景色优美、林木茂密的休闲胜地。试问，全世界有哪一个水电站，不是风景优美的旅游胜地？包括水电建设最失败的典型三门峡，改造之后也使当地有名的“天鹅湖”。

　2005年曾经有学者例举调查青海省黄河上游的库区群众的平均收入只有1300多元，低于青海全省的平均值1600多元。由此，认为是水电越开发，群众越贫困。但是，如果我们比较一下当年并没有进行水电开发的云南丽江地区的农民，平均收入只有1100多元的现实，就不难发现“水电开发导致贫困”这一结论并不能成立。要知道丽江地区的旅游经济还算比较发达尚且如此，而交通相对闭塞，无法开展旅游的怒江地区当年人均农民收入只有800多元。恐怕我们谁都不能否认云南丽江地区的自然环境，应该好于青海的黄河上游吧。由此可见，水电开发带动当地经济的客观事实是不容否认的。当然，由于水电开发下游地区的受惠程度总要高于受淹没的库区，所以，出现库区的经济发展速度不如下游受惠地区更快的现象，也是全世界普遍的现实。但是，这种情况决不能改变水电开发必将会促进和带动地方经济发展的基本事实。

　当然，我国的水电开发中的移民工作并不是没有任何问题。因为，无论如何我们也不可能把水库移民移出中国社会。因此，社会上的各种腐败现象和严重的三农问题同样会困扰着我们的水库移民。当我们评价某些具体的水库移民的时候，一定要历史的、客观的评价我国的水库移民工作。分清楚目前水库移民存在的困境，有多少是因为我们经济补偿不足和工作的失误造成的，又有多少是由于我国社会的历史发展阶段和客观环境的必然反映。

　同时，我们还必须承认，我们国家以前相当一段时间的基本国策是优先发展工业，要求农业支援工业，农村支援城市。因此，我们当年的生态环境建设和对水电移民的补偿，也不可能跳出这个政策大环境，具体标准也不可能很高。我国工业经济的原始积累来自包括水库移民在内的广大农村，这是一个不容改变的历史事实。这种局面一直到最近我国的经济能力增强，开始了反哺农业之后，才发生了根本的转变。在这种情况下，如果我们仅仅强调水电企业应该对增加水库移民的补偿和投资库区的生态环境修复，就难免有失公平。反哺农业的政策应该是从国家层面的，全方位的进行。指望水电企业增加利润后加大补偿力度，不仅难以解决众多历史遗留问题，反而有可能会增加新的社会不公。甚至会制造新的社会矛盾。



　　四、水电开发的公益性需要国家的政策和舆论支持

　事实上，几乎世界上所有国家的大型水电的开发都是国家行为。因为水电开发后水资源调节的公益作用极大，其外部效益要远远大于外部成本。即使我们非要让水电企业自己承担所有的外部成本，我们可能也无法回避水电开发的外部效益难以补偿的问题。例如，政府对水电站进行防洪调度的时候，我们如何才能计算水电企业为此付出的经济损失呢？所以，目前这种希望通过上调水电的电价，让水电企业自己解决水电建设的外部成本问题的做法是不够科学、不够合理的。

　当然，如果真的只要实现了水火同价，就能如愿以偿的解决了我国水电开发的各种矛盾，倒也还算值得。但是，实际上目前我国水电开发的最大问题并不是补偿标准过低，而是形象被严重的妖魔化，舆论不公正，社会不理解，领导不支持。客观地说目前我国水电移民目前的补偿标准，已经高于很多其它的工程移民的补偿水平。否则，我国的南水北调工程就不会被迫推迟五年。

　总之，在我国当前这种移民补偿不断提高的情况下，水电移民矛盾反倒日益增加的现实，似乎早已经说明，不解决水电被妖魔化的根本问题，继续加大移民的补偿力度并不能解决水电开发的根本矛盾。客观地说， 2007年我国水库移民后期扶持政策出台以后，在很多地区就已经出现了不仅没有减少社会矛盾，反而加剧了社会矛盾的情况。现在，我们如果不能解决水电被严重妖魔化的问题，即使实现了水电与火电同价，加大了某些水库移民的补偿力度之后，也不能排除增加了移民和社会矛盾的不良后果。



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严重妖魔化水电的根源是环评风暴

来源： 能源 作者： 张博庭

　　针对水电这种国家政策大力支持的工程，出现环保叫停的风暴似乎难以让人理解。应该说，这种事件的出现，是国家发展政策与管理体制的一次严重冲突。因为，国家支持水电开发的态度是明确的，但是，在实际运行中水电开发却遭遇到了管理体制上的严厉限制。

　　金沙江水电和其它一些工程项目被环保部突然叫停，在社会上引起了强烈反响。

　　前不久环保部在总结以往的工作经验时，曾经认为“环评风暴”不是一种法治的执法方式。遗憾的是，时过不久环保部叫停工程刮起的风暴又一次重演。

　　针对水电这种国家政策大力支持的工程，出现环保叫停的风暴似乎难以让人理解。应该说，这种事件的出现，是国家发展政策与管理体制的一次严重冲突。因为，国家支持水电开发的态度是明确的，但是，在实际运行中水电开发却遭遇到了管理体制上的严厉限制。

　　据统计，自从2007年底以来，国务院从未核准过任何一个大型水电项目（除了三峡的扩机增容和抽水蓄能），因而导致国家理论上应该积极开发水电，在实际当中常常不得不被无缘无故的搁置，迫使开发企业必须做出自主的选择。要么全面停工停产，让国家财产遭受巨额损失。要么就违规操作，打政策的擦边球，一边继续施工，一边等待政府有关部门的审批手续。

　　违规国有企业满腹委屈

　　面对突如其来的严厉处罚和社会上的各种各样的批评，违规被罚的国有企业确实感到很委屈。响应国家号召，积极开发水电本来是他们履行企业社会责任的重要组成部分。在具体的开发过程中，他们也始终按照在保护生态的前提下有序开发水电的精神，尽可能地按照规范的要求，及时地申报各种手续和文件。对于环保方面提出的各种要求和整改措施，他们也从来不敢怠慢地落实和实施。按照规则，他们已经得到了项目前期施工的“路条”。

　　既然已经被容许合法开工，环保部所批评的“跑马圈水”、“遍地开花”和干支流“齐头并进”的种种问题，对于一个取得了前期工作合法“路条”的工程来说，显然不成立。对于工程的环境影响，也并不应该存在什么问题。因为这些工程是属于已经经过正式批准的国家规划项目，实际上早已经通过了项目规划的环境评价。工程建设的必要性和可行性以及对生态环境的影响也都早已经有了审批和结论。一般情况下，接下来的项目环评，不可能会出现与原来规划环评相矛盾的结论。

　　然而，企业在前期工作开始后，所申报的材料迟迟得不到环保部门的答复。在这种情况下，他们便采取了“未批先建”的方式来确保施工工期，但是这样的做法却遭遇到了严厉处罚。

　　事实上，我国最先出现的大型水电项目违规行为始于一家民营企业。客观地说，该水电企业的违规，确实是政府部门没有按照程序规定的时间予以审批的结果。如果公开处罚该民营企业，可能导致其诉诸法律。政府因为社会舆论的因素不能正常审批已经开工的工程，这个理由也很难在法庭上服众。

　　由于政府部门只是对违规的民营企业进行了严厉的批评，这种违规而没有受罚的先例造成的必然后果是，就在政府部门严厉批评民营企业的违规行为之后，国有企业反倒大举跟进，相继违规“未批先建”。出现这种局面，应该说政府有关部门难辞其咎。

　　“环评风暴”的根源是水电被妖魔化

　　表面上看，叫停金沙江水电的“环评风暴”是缘于开发企业违规“未批先建”，但实际上，真正的根源是水电被严重妖魔化。

　　本来按照正常的水电开发程序，金沙江水电项目从2005年启动后，就应该按部就班地展开各个梯级电站的水电开发建设。但是，由于国内外一些民间环保组织四处游说和部分媒体的推波助澜，几年下来，整个社会舆论已经形成一边倒反对水电开发的现状，而且其范围不仅影响到社会公众和高级知识阶层，甚至已经影响到政府领导以及决策层。
　　因此，在很多情况下，即使具体的政府管理部门想批准水电开发项目，也不得不考虑社会舆论阻力和有关领导的意见。客观地说，近几年来政府搁置水电项目审批的原因，往往不是具体的水电项目不符合环境要求，而是因为水电被严重妖魔化，批准开发水电的社会舆论阻力太大。

　　这样，对于一些此前已经开展前期工作的水电项目，必然会给包括环保部在内的管理部门出一道不小的难题。本来，按照各种审批程序，他们应该在合理的期限内，通过各种手续，保证工程的合理工期和进度。但是，由于社会舆论阻力和领导意图又不敢轻易放行。其实各级政府官员们都深知加快水电开发对我国可持续发展的重要性。一个大型水电站所创造清洁能源的价值，有可能超过全国在风力发电上几年的投入。而积极开发水电也是世界可持续发展高峰会议确定下来的全球发展方向。

　　“环评风暴”后，为避免公众对国家严格基本建设项目管理的这一措施产生不必要的误解，国家环保部的新闻发言人在回答记者的提问中，特别重申了“水电在中国占有重要地位，在常规能源中，水能资源仅次于煤炭。西南地区集中了中国75%以上的水能资源，因此《可再生能源法》中确定，水能是可再生能源国家鼓励和支持开发利用。”

　　然而，现实中“环评风暴”却在很多场合被引入歧途。一些国内外极端反水电组织和人士开始借此进行反水电的宣传活动，某些媒体也不顾环保部的明确表态，把处理违规先建的“环评风暴”当成反对水电开发加以宣传。个别媒体甚至借环保专家之口，以批评企业违规为借口，公开攻击我国的水电开发政策。目前，似乎已经形成了妖魔化水电导致“环评风暴”，“环评风暴”又加剧妖魔化水电的怪圈。

　　作为这场“环评风暴”漩涡中心的国有水电开发企业，在诚恳接受处罚、认真进行整改的同时，亦应对企业自身长期忽视对水电开发建设的舆论宣传进行深刻反思。当务之急是用科学知识和大量事实反驳各种妖魔化水电的言论，夺回失去的舆论阵地，为国家支持发展水电的战略决策创造有利的舆论环境。

【背景】环保部叫停华能华电水电项目

　　6月11日，环境保护部对两大电力巨头——华能集团和华电集团，开出了历史上最严厉的环评罚单，暂停审批两家企业除新能源及污染防治项目之外的建设项目。环境保护部指出，云南华电鲁地拉水电有限公司、华能龙开口水电有限公司未经环评审批，擅自在金沙江中游建设华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站，并已开始截流，严重违反了国家环境管理有关法规。

　　环境保护部新闻发言人陶德田表示，水电建设项目影响面较广，环保措施、设计、管理滞后或缺失都会对上下游水生生态及社会经济生活产生不利影响，依照法律程序认真做好水电建设的环境影响评价和环境保护设计十分必要。

　　环境保护部称，华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站未经环评批复擅自进行截流等主体工程建设，对减小水电建设环境影响极为不利。

　　同时，根据已开展的对金沙江中游河段水电梯级开发规划的环境影响分析和研究结果，对规划的龙头水库和虎跳峡河段的开发方式与相应的环境影响还需要深入研究；规划河段沿途支流水生生态及替代生境保护工作、各项鱼类保护措施等需要统筹考虑和实施；应建立流域梯级电站生态保护的协调管理机构。
　　为确保金沙江流域合理有序开发，环境保护部决定暂停审批金沙江中游水电开发建设项目环评文件，督促相关部门和单位对金沙江中游已批和未批的建设项目环境影响进行补充论证，并根据论证结论进一步完善环境影响评价和措施。

　　环境保护部称，暂停审批华能集团、华电集团除新能源及污染防治项目外的建设项目环评文件，旨在警示这两个拥有众多“两高一资”建设项目的大型企业集团加强环境管理，督促所属企业严格遵守环境保护法律法规，调整产业结构，履行应尽的社会义务和环保责任。