闻迪：金沙江开发决策须对历史负责2009年06月15日 07:56新京报

这两家开发公司应严格履行相关法规，在完成环评报告并报请批准前，向社会公开环评报告；同时，环境主管部门应本着对历史负责的态度，为当世和后代守住环境底线。

环保部6月11日通报说，因云南华电鲁地拉水电有限公司、华能龙开口水电有限公司未经环评审批擅自开工，并已开始截流，环保部决定暂停审批金沙江中游水电开发建设项目，暂停审批华能集团和华电集团建设项目。

金沙江中下游山高谷深，水能蕴藏量极为丰富，但与此同时，这一江段有着最为丰富的珍稀、特有鱼类资源，而沿江一线还是数十万百姓的安身立命之所。目前金沙江的水电建设明显过度开发，仅在中下游就规划了十二级大坝，这些百米甚至二百米以上的高坝中，6座已经截流，4座在大规模前期施工。由于这些电站设计上几乎首尾相连，加之地方政府试图建设的若干小坝，完成后从云南虎跳峡上游的奔子栏到湖北宜昌，2000公里以上的长江干流，将从急流险滩变成一系列“跳水平台”。

如果今天的过度开发得不到制止，不出十年，许多特有、珍稀鱼类赖以生存的流水生境就将毁灭，壮丽的峡谷景观将黯然失色，沿江人民世代居住的田园就将大量被淹，同时，在这一地质构造不稳定地区建设高坝大库引发的潜在风险也令人担忧。要平衡多种相互冲突的利益关系，就需要遵循一个公正的决策程序，而其核心部分就是环境影响评价。

然而，这两家水电公司在未经环评审批的情况下，擅自开工并实施了大江截流。这意味着进场道路、通水通电，甚至导流工程开掘都已经完成，植被和栖息地常常已经被大面积破坏，弃渣、废水常常已经倾泻江边，移民也已经开始搬迁，河流生态因大江截流和坝体施工而被改变。

未批先建在水电开发中并非个案，在金沙江先期的开发中也曾出现。向家坝和溪洛渡两座巨坝，则是直接规划在当时刚刚划定的珍稀鱼类国家级自然保护区。而最后这些问题都得到了“解决”：未批先建的项目，也在补办手续后继续施工，国家级自然保护区被迫调整范围为开发让路。殷鉴不远，当“先上车后买票”成为习惯时，人们也不能不担忧，此番处罚是否也会重蹈“高高举起、轻轻放下”的覆辙？

但环保部此番就项目涉及的若干深层次问题，提出了有针对性的要求，这又重新燃起了人们的希望。比如社会高度关注的虎跳峡建坝问题，环保部提出“对规划的龙头水库和虎跳峡河段的开发方式与相应的环境影响还需要深入研究”，这一要求切中要害。由于下游电站从装机到环境影响弥补措施都和上游虎跳峡龙头水库相关，在目前龙头水库未定的情况下，应暂停批准下游水电开发项目，以免造成倒逼虎跳峡建坝的形势。

再比如，环保部提出的“规划河段沿途支流水生生态及替代生境保护工作、各项鱼类保护措施等需要统筹考虑和实施”，也涉及金沙江开发的一个核心影响。在近期阿海和观音岩两座水坝环评所开展的公众评议的过程中，一再听到专家发出警示：这些大坝的环评报告中提到的针对特有鱼类的补救措施大多缺乏可行性。由于同属金沙江中游的龙开口和鲁地拉两座水坝情况类似，在找出切实可行的鱼类保护措施之前，不应再轻易认定这些项目“不存在重大环境制约因素”而对其予以放行。

事实上，鲁地拉和龙开口两座水坝涉及未批先建，也绕过信息公开和公众参与的过程。这同样违反国家规章。两家开发公司应严格履行相关法规，在完成环评报告并报请批准前，向社会公开环评报告；同时，环境部应本着对历史负责的态度，为当世和后代守住环境底线。

□闻迪（学者）

中国水能资源世界第一 发展受环保限制？



2009-06-15 17:03
中国能源报/人民网/中国能源信息网/中国电力网/中国新能源网/金融网/世界能源金融网/慧聪网/北极星电力新闻网/上海环境热线
我国已探明的水能资源世界第一，但水电开发的程度远低于国外发达国家水平。虽然水电装机容量持续增长，但由于受到环保、移民等因素制约，水电发展速度还不够快，水电比重还不够合理。如何看待我国水电发展现状？如何认识和破解这些难题？6月4日，《中国能源报》记者专访了有丰富水电工作经验，先后担任过中国长江三峡工程开发总公司副总经理、国家电力公司副总经理、中国华电集团公司总经理的中国水力发电工程学会副理事长贺恭。
　　近期重点推动西南水电的开发
　　中国能源报：我国水电的开发现在处于一种什么水平？近期的开发重点是什么？
　　贺恭：截至2008年底，水电装机容量已突破1.7亿千瓦，占全国发电装机容量的21.6%，居世界第一位。预计2010年将突破2亿千瓦，2020年将达到3亿千瓦或以上。但是，开发利用程度还比较低，远低于美国、挪威等发达国家，发展潜力巨大。按照水能资源的总量和技术、经济可开发量及电力结构的合理需求，当我国人均用电达到1千瓦（中等发达国家水平）时，水电比重以30％为宜，即如果电力总装机达到14亿千瓦，水电开发应达到4亿千瓦左右（相当于我国水能资源经济可开发总量）。近期我国经济进入了一个调整周期，为我国调整能源结构，加快开发水电提供了有利契机。如果说世界水电在中国，中国水电则在西南，仅川、藏、滇三省区的技术可开发量就约占全国的61%，并且未开发的资源也主要在西南。因此，不论从调整国家能源结构、推动能源基地、包括后续能源基地建设看，还是从促进区域发展、改善当地民生计，重点应大力推动西南水电特别是云南、四川、贵州以及西藏等地区若干主要江河的有序开发。
　　中国能源报：您在刚才的谈话中，强调“有序开发”，请进一步谈谈您的看法。
　　贺恭：实现水电有序开发，前提是要有一个科学的水能资源开发规划。多年来，中国水电在规划上做了大量工作，特别是本世纪初组织普查，较彻底地搞清了家底。存在的问题一是综合规划和专业规划如何结合；二是二、三级支流规划做的深度不够；三是规划的权威性和严肃性不够。一些地区水电无序开发，特别是审批权在地方的小水电，其根本原因在于规划的全面、权威及执行力的弱化。目前二、三级支流的规划或是空白，或是形同虚设。因此，针对河流的重要等级，应加强分级（并适当上收权限）管理。有规划和严肃执行规划，才能谈得上有序开发。至于综合规划和专业规划的结合，则应在发改委统一协调下，综合各方面的因素，科学合理处理流域和项目的功能定位问题，以免因扯皮而影响开发时机的选择。
　　中国能源报：中国经济的发展阶段和能源集中分布的特点，决定了西南水电必然以“外送”为主。最近国家电网提出到2020年将全面建成统一的坚强智能电网，西南水电开发与智能电网如何协调？
　　贺恭：纵观中国水电和电网的发展史，水电开发特别是大水电基地的开发，都是与电网建设相辅相成、休戚相关的。国家电网顺应世界电力发展新趋势提出建设坚强智能电网，核心是建设具有长距离、大容量输电特征的特高压电网，这将使水电的输送和调配更加方便快捷，促进能源布局结构调整和能源资源优化配置。同时，大水电也有力地推动着智能电网的建设和支撑着电网的稳定运行。西南地区的水电送出，国家电网公司与南方电网公司应加强协调，两个电网公司合作方能奏效。当前应当从电力总体规划和水资源开发规划的结合入手，加强水电开发企业和电网企业的合作，使西南水能资源开发和电网在新的台阶取得双赢的效果。
　　建议设置高层次的移民管理机构
　　中国能源报：目前影响我国水电发展的主要问题是什么？
　　贺恭：以前阻碍我国水电发展主要是技术和资金问题，随着我国水电技术的不断发展和经济实力的不断壮大，以三峡总公司为代表，我国水电已经进入百万千瓦级水电机组的研发阶段，技术和资金现在已经不是主要问题。现阶段看主要有两大问题？环保与移民。
　　中国能源报：水电开发的环保问题，近年来一直是舆论关注的焦点，对此您如何看待？
　　贺恭：毫无疑问，水能资源开发必须以保护环境为基础。从总体上看，水电作为清洁能源的科学利用本身就是对环保的巨大贡献，但毕竟水电开发是对自然形态山川的改造，会对植被、河流形态、水生物、水质等环境因素产生不同程度的影响。因此，在水电开发中，环保是必须下功夫进行论证和设计的重要内容。
　　同时，在重视环保的基础上，要看到国家能源需求总量在不断增加，而化石能源资源愈来愈稀缺，新型能源还在逐步启动和成熟。分析这几方面因素，水能资源开发力度应加大。应合理地处理开发和环保的关系，把环保作为推动水电科学发展的动力因素，动态、系统地分析水能开发对环保的利弊，全面权衡、科学决策。当年决策上三峡工程时，专家们对工程的评价是“利大于弊”、“晚上不如早上”，对如今仍有重要的指导和借鉴意义。事实上，近几年有不少流域和项目在开发的同时，认真履行环保职责，采取具体措施减少负面影响，效果是显著的。而且，许多水电开发项目还开展了环境保护后评估工作。这些都说明，水电开发对生态文明建设是能够起到应有的积极作用的。
　　中国能源报：移民搬迁安置近年来不断引发社会问题，解决这一难题的思路是什么？
　　贺恭：移民搬迁历来是水电站建设必须要解决好的问题，移民工作做得好坏是水电站建设成败的关键。解决好移民问题，需要真正做到“移得出、稳得住、能致富”。
　　移民问题的关键在于合理的补偿，包括工程补偿和后期扶持两个部分的物质补偿，以及长期的政策扶持。已有一些流域和区域做得比较成熟，应予以总结交流。但各地情况不尽相同，在总体政策平衡的情况下，各地要从本地实际出发解决好相关问题。鉴于移民工作涉及工程建设、民生和社会稳定，政治性、政策性很强，建议国家权威部门设置高层次的移民管理机构，各地亦应根据具体情况设置相应机构。工程业主要按照国家政策及当地实际情况，把移民安置规划和补偿概算做好，并在工程投资及运行电价中落实好。地方政府则必须承担做好此项工作的主体责任。只要地方政府和工程业主合作良好，协调一致，就能够把移民工作做好。
　　坚持“流域、梯级、滚动、综合”方针
　　中国能源报：您一直是水电流域梯级开发模式的倡导者，并曾组织领导了澜沧江、金沙江和乌江等流域的梯级开发。对于这种模式，您是如何看待的？
　　贺恭：“流域、梯级、滚动、综合”是上世纪80年代以来，国家确定的流域水电开发的方针，中国的水力资源集中于大江大河，十三大水电基地的装机容量约占全国技术可开发量的51％，占经济可开发量的60%，有利于集中开发和大规模外送。可依据各电站的自身特点、地理位置、调节性能、装机规模、上下游关系及电力需求等因素进行综合分析，结合所在电网的发展规划和电力需求，统一规划，有序建设。一些已在某个流域上初步形成梯级规模开发的企业，如乌江流域，其水能资源利用效率和调节能力大为提高，对区域电网稳定的支持和跨区域调剂能力大为加强，充分说明在流域规划指导下，流域梯级有序开发和连续开发是非常必要的。因此，应继续坚持这个方针。同时，必须加强对梯级电站的有效管理，流域公司应当承担起梯级电站集中控制或梯调的职责。目前，不少流域公司都有着相应的机构和办法，有的取得了电网的支持，有的还在协调之中。流域机构须与电网调度很好合作，方能使流域水能资源的利用取得节能增效的最优成果。
　　关于流域开发的“综合”问题，主要是要解决好流域水电开发如何带动地方经济社会发展的问题。胡锦涛总书记2005年2月视察乌江索风营电厂作出的“围绕贵州能源优势做好乌江开发下篇文章”的指示，就是对“综合”两字内涵的高度概括。一些发达国家已有较成熟的例证，国内一些流域公司亦在进行着拓展产业链的尝试和实践。我认为，水电工作者值得为此付出巨大努力，以实现所在地区水电开发和经济社会的同步、和谐发展和共赢。

上百个火电项目未获批已开建 专家称先建后批成潜规则2009年06月18日 02:37每日经济新闻
每经记者 周晓芳 发自北京

业内人士告诉记者，拿到“路条”便开建，已成为电力行业项目建设的“潜规则”，在这种情况下开建的火电项目，目前有上百个。

从局级升格为部级后，环保部第一刀“砍”向了我国的两个电力巨头，叫停了华能、华电在金沙江的两个水电开发项目。

昨日，中国水力发电工程学会副秘书长张博庭向《每日经济新闻》记者表示，此次被叫停的鲁地拉、龙开口水电站项目，早已得到了有关部门放行开展前期工作的“路条”。拿到“路条”便开建，在电力行业已经不再稀奇，目前有上百家这种情况的火电项目。环保部叫停两项目，对电力行业的这一“潜规则”提出了挑战。

华能华电：

按要求整改被叫停项目

昨日，华能集团就环保部暂停审批其建设项目作出正式回应，称将会根据环保部的要求进行整改，并制定了相关方案。

华能集团称，环保部叫停其金沙江项目的当天下午，华能集团就专门召开会议，对整改自查工作作出全面部署：一是立即成立了由公司领导为组长的专门领导小组；二是第一时间责令华能龙开口水电工程和华能伊敏电厂三期工程停止建设，对两项工程存在的问题进行调查，提出初步整改措施；三是对所有前期项目、工程建设和生产运行加强监督管理。

华能集团表示，目前，华能龙开口水电工程和华能伊敏电厂三期工程已停止建设。龙开口水电工程一方面采取加强雨情监测、现场安全管理和开展防汛应急演练等措施，以确保安全度汛；另一方面立即按照新的要求，组织开展水电站环境影响补充论证，检查梳理工程环保水保措施实施情况。伊敏电厂三期工程已落实参与整改的机构和人员，并委托设计单位对三期工程的环境影响进行复核。

在接受《每日经济新闻》记者采访时，华能集团新闻处处长李兆魁称，将按环保部的指示，在停工后做好防汛、工人撤离及移民等工作。目前正在制定详细的计划和方案。

昨日，华电集团新闻处处长罗欣在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，诚恳接受环保部的处罚决定，按照环保部的要求进行整改，最近将会有一个详细的整改方案出台。

专家揭秘

先建后批成电力“潜规则”

中国水力发电工程学会副秘书长张博庭表示，此次被叫停的鲁地拉、龙开口水电项目，早在2007年就拿到了有关部门允许开展前期工作的“路条”。只不过，这张“路条”被电力企业解读为建设电力项目的通行证。

业内人士告诉记者，拿到“路条”便开建，已成为电力行业项目建设的“潜规则”，在这种情况下开建的火电项目，目前有上百个。

业内人士介绍，这一“潜规则”的产生，有其历史背景。

在亚洲金融[2.50 0.00%]风暴期间，中央政府曾严格控制各种电力项目的审批建设。但是，接下来的经济复苏使全国陷入严重的缺电状态。此时，个别省份私自进行了电力建设，使其电力供应在当时未出现大的缺口。一些业内人士就此认为，缺电省份私自搞电力建设被默认为许可。

2004年，国家发改委发文，把以前的电力建设项目审批制度改为核准制度。这更使一些人认为，在特殊情况下，先开工再申请核准也是可以的，长期以来，就形成了这样的“潜规则”。

据介绍，最近几年，我国电力项目特别是一些火电项目先开工再核准的现象非常严重。

“整个2008年，除了三峡项目和抽水蓄能项目，全国几乎没有其他大型水电项目被国务院核准建设。”张博庭透露。

张博庭告诉记者，此次被叫停的鲁地拉、龙开口水电项目，已按有关项目环评的法律要求开展了必要的环评，环评的结果经过了环保部环境评价中心的审查，不过，两项目在没有得到环保部的最后审批之前便开始了截流。

行业尴尬

电力和环保难“握手”

其实，在叫停金沙江两项目的同时，环保部新闻发言人也强调了水电的重要地位。

这位新闻发言人表示，水电在我国占有重要地位，在常规能源中，水能资源仅次于煤炭。西南地区集中了中国75%以上的水能资源，因此《可再生能源法》中确定，水能是可再生能源，国家鼓励和支持开发利用。但是，水资源的开发利用，必须在保护生态基础上有序开发，杜绝大小公司“跑马圈水”、“遍地开花”和干支流“齐头并进”的现象。

张博庭认为，如果被叫停的这两个水电站推迟一年发电，就相当于多燃烧900万吨左右的煤炭，产生的电能超过我国目前全部风电和太阳能发电的总和。

尽管如此，水电发展和环保问题的矛盾，一直被争论不休。水电开发所带来的生物环境改变，一直被不少环保组织所诟病。

环评无法通过，令怒江流域开发一直停留在云南省发改委的纸上，不过，电力公司仍对此寄予厚望。2003年6月，华电怒江公司成立，对怒江中上游13个总装机达2000多万千瓦的水电站虎视眈眈。根据华电的战略规划，到2010年，华电云南公司所属的总装机规模将达到500万千瓦以上；到2020年达到2000万千瓦以上，是现有规模的10余倍，相当于建了一个三峡电站。

环保力量增强 华能转型艰难

华能、华电两项目被叫停，环保与经济发展的矛盾再度引发关注。

昨日，《每日经济新闻》记者赶赴虎跳镇，当地44岁的村民格茸七林站在金沙江畔，指着江对岸的田地说：“一旦龙口水库在此修建，数十万亩良田将被彻底淹没，金沙江中稀有的鱼类命运堪忧，这些能用发电赚来的钱弥补吗？”

自2003年金沙江中游第一座水电站——金安桥水电站筹建开始，反对声就从未停止过。最初，反对建电站的声音多来自民间环保组织。但记者调查发现，现在，环保意识已经融入当地村民的生活之中。

“以前我们想得很简单，就是不要淹了田地”，格茸七林说，现在，他担心的已不仅仅如此，虎跳峡独有的旅游资源会不会因此遭到破坏？大江里的鱼儿有没有自己的栖息之地？“建水电站是很赚钱，但这些东西是无法用钱换来的。”

“华能之前以火电业务为主，其他能源业务相对较弱，这削弱了其抗风险能力”，一位电力分析师表示，金融危机中，华能向新业务及上游拓展的转型势在必行。

“水电是集团重点发展的第二大板块”，华能集团新闻处处长李兆魁昨日介绍说，火电机组占到该集团发电总装机的90%以上，绿色煤电、水电、风电和核电是公司目前大力发展的方向。在今年该集团的工作会议上，该集团明确提出要“加快产业结构调整，继续积极有序开发水电”的发展战略。金沙江丰富的水力资源自然成为华电、国电、大唐、华能等电力集团的争夺对象，争抢工期成为普遍行为。

“除了企业要加大环保投入，审批单位也需严格把关。倘若环评出问题，该整改就整改，决不能含糊。”四川地矿局一位专家说，有关部门尚需密切关注华能、华电正在进行的整改，确保金沙江中游环境不遭破坏。

每经记者 郭新志

环保部五年激战水电巨头 停战仍遥不可期2009年06月19日 10:11南方周末

上周四，国家环保部决定暂停审批华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站，其主要原因是其在没有经过环境影响评价的情况下，擅自进行大江截留，“对金沙江中游生态影响较大”。

环保部同时宣布，将暂停审批华能集团和华电集团（除新能源及污染防治项目外）建设项目。这是自“区域限批”“流域限批”之后，环保部最新施行的“集团限批”。

环保部的相关官员亦向南方周末记者证实，环保部正在试图施行“集团限批”——集团下属一个企业违规全集团项目限批。在金融危机的大背景下，环保部的此次电力行业的环保风暴更具有象征意义——环保部力图让环保标准在经济放缓期不出现滑坡。

今年年初曾考察鲁地拉电站的人士向南方周末记者证实，在截流之前，两座电站已经先后做了大量的“前期准备工作”——比如导流洞开凿等，超乎外界想象的是最终在环评报告还未通过之前，就开始截流。

据南方周末记者了解，今年两会期间已有两会代表向环保部、国家发改委提出注重环评、缓建该处水电站的议案。此后，国家相关高层曾作出具体批示，认为金沙江还遗留许多问题，至今未了，前车可鉴。可以说，高层的批示成为环保部的尚方宝剑。

发轫怒江

云南水电为外界所知，最早来自于怒江水电开发，这也是环保总局首次正面和水电巨头交手。

2003年8月，当国家发改委公布怒江中下游两库十三级梯级开发方案之时，另外一条新闻“三江并流区”——怒江、澜沧江、金沙江三条大河在滇西北丽江地区、迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州行政区内并流而行——刚刚被评为世界遗产。

这两项新闻叠加之后，则形成一个爆炸性的疑问:云南要在“三江并流区”建设水电站。

2004年4月，记者前往怒江州采访时，正是NGO、各色专家与地方政府激烈辩论时期，当时怒江州的领导拿着当地登载居民收入的报纸诉说他们的危难，傈僳族的老人围坐在桌子边讨论未来的生计。

据南方周末记者了解，当时激战主要因为在发改委的评审会上，环保总局的一位官员发现自己竟然是会议上的惟一反对者。这才促使其向远在外地的环保组织求救:真正要有云南当地的学者表达不同意见。

环保总局一个月后召开了火药味十足的怒江水电开发与环境保护的座谈会，然而，最终还是没能扭转事态走向。真正让事件发生扭转的是温家宝总理的批示:对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究、科学决策。

反观当年环保总局在云南水电开发上的态度，最初依靠的还是个别官员的挺身而出。不过，很多人认为这是环保总局和水电巨头正面冲突的开始。此后不久时任国家环保总局副局长的潘岳在全国刮起了环保风暴，一时成为佳话。

然而，这种高层的干预究竟能让环保总局拥有多大的力量？一个可以佐证的事例是，四年后，六库水电站在国家尚未核准的情况下，悄然开始前期动工。

2007年年底，南方周末记者在云南六库采访看到，六库电站建设的移民已经住上了二层的新房。但他们向记者表示更留恋失去的土地，因为新房子的租金并不可持续，而且在怒江州政府所在地打工也存在困难。

据南方周末记者了解，有关部委当时主要考虑到六库建设规模、移民人口、环境影响等较小，开发条件简单，为了合理利用水资源，解决怒江州用电问题，他们才同意开展六库前期工作。不过，他们也承认，怒江水电规划尚未通过。

2007年年底，南方周末记者就此向当时的怒江州领导求证。该领导认为，在国家相关部委还未通过十三级水坝规划之前，怒江州可以做一些支流的水电开发。对于怒江州来说，矿电强州是其最重要的策略。

环保部相关人士则认为，在国家及有关部门未就怒江水电规划作出正式批复，怒江中下游水电规划也尚未批复之时，六库不具备审批条件。

虽然至今怒江的开发还未大规模展开，但是已经有迹象表明，在经济危机面前，环保部需要克服的难度越来越多。

金沙江的忧虑

与怒江同步为公众所熟悉的是虎跳峡建坝问题。金沙江，这条与怒江同命运的江河在过去的5年间开始遭遇最大程度的开发。

在2004年最早为外界所知的金沙江的中游水电开发计划中，相关设计单位主要采用的方案是“一库八级”方案，依次为上虎跳峡（龙蟠）、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩。

这种八级开发方案，至关重要的是上虎跳峡的建设，如何达到调节水库的作用。常理推理，在上虎跳峡建设坝址，回水将影响上游的耕地、居民等。所以当2004年金沙江中游开发方案公布后，迅速在各界引发争议。

地质学家杨勇告诉南方周末记者，对于水电巨头来说，越往后拖各级水电站的损失越大。因为在龙头电站——上虎跳峡还没有定下来的时候，下游水电站的开建，将会带来投资效益下滑，风险加大等问题。“我们不希望其形成一种倒逼机制——倒逼上虎跳峡的建设。”水污染问题专家马军指出。刚从梨园电站考察回来的马军看到，梨园电站现在还未做公示，但是“两岸几公里之内的前期工程却进展很多”。

2007年12月，在外界压力之下，云南省一位官员前往曾积极反对建设上虎跳峡梯级的农民家中安抚，语气确凿告知对方，虎跳峡的建坝地点将发生变化，若如此，这意味着纠缠3年的金沙江水电开发将寻找到一个突破点。事后，南方周末记者先后向云南省各个部门求证此事，不过各方缄口。

此后，关于虎跳峡的龙头水库的选址问题一直未定。

此次环保部的限批文件中，特别提及“根据已开展的对金沙江中游河段水电梯级开发规划的环境影响分析和研究结果，对规划的龙头水库和虎跳峡河段的开发方式与相应的环境影响还需要深入研究”。

孱弱的环评

与过去激进的做法不同，现在环保部制服水电巨头的方法是一方面将以往的“限批”范围扩大，另一方面更多利用制度框架下的公众力量。

以金沙江中游的阿海水电站为例。2007年11月，《金沙江中游河段阿海水电站环境影响报告书》的简本进行公示之时，国内的环保组织就开始拿着环保部赋予的尚方宝剑提出自己的反对意见。

比如当时为了给鱼类寻找孵化的环境，水电巨头们想到的方法是，在河流的主干道之外寻找一条支流，不过哭笑不得的是，这条支流规划了11座水电站。“到处摆满了水电站，这些鱼往哪里放啊？”

去年11月之时，环保部专门登门造访民间组织，希望民间组织能够参与阿海电站的论证会。作为中国一个非常尴尬的部门，环保部此举意在寻找理念、意见上的支持者。

在这次会议上，阿海工程项目方、环评报告施行方、环评司的官员以及环保组织第一次坐在了一起。“虽然大家剑拔弩张，但还是可以交流的。”

马军印象比较深的是，他们第一次提出的意见附在了环评书之后，论证会上的NGO的观点也写入了环评报告书。比如规划河段的沿途支流的水生态以及替代生境保护。“金沙江水电开发并不仅仅是一个环保问题，他还涉及地质、流域规划、生态成本以及社会成本。”杨勇说。

除此之外，环保部与水电巨头的5年对撞中，移民也学会了直接表示自己的意愿。5年前，在北京举行的联合国水电与可持续发展国际研讨会上，怒江和金沙江流域的的农民向世界政治家们讲述了水坝和村民的关系，立即引起很大轰动——这是中国水坝移民第一次参与联合国级别的会议。

不过从此次环保部限批的具体情况来看，更多似乎是环评程序问题，“那是不是说补了票马上就能开工了？”显然，对于环保部和水电巨头而言，这确实是一场只有逗号的大戏。(本文来源:南方周末)

投资潮中，环保安在？

■2006年，项目通过率不足七成。2008年11月到2009年5月，项目通过率逾九成。

■2009年3月6日公布的调整后的四万亿投资计划中，用于生态环境的投资由3500亿元锐减至2100亿元。

■地方环保局长要举报当地污染，只能给北京写匿名信。这种极端现象说明，在科学发展观提出近六年后，经济发展与环境保护，仍然是一道难解的方程式。

高调回应

环保部副部长张力军则表态，投资热潮中将严把环保关，“我们宁可现在做‘恶人’，也绝不能将来做‘历史的罪人’。”

这一次，中国的环保部门挥出了“集团限批”的重拳——6月11日，环保部决定暂停审批金沙江中游水电开发项目、华能和华电两大电力集团以及山东省钢铁行业建设项目的环境影响评价。

在世界经济是否已探底、中国经济是否正复苏仍存争议的当下，环保部的这一动作显得意味深长。

舆论对此的普遍解读是:这是环保部以行动，高调回应外界揣测，表明了中国政府在刺激经济增长的同时，不放松环保“防火墙”的决心和举措——之前曾有媒体议论，“绿色通道是否被滥用”。

而在此前5天的世界环境日，类似的回应已见诸语言。当天，环保部部长周生贤直指外媒报道“严重失实”。副部长张力军则表态，投资热潮中将严把环保关，“我们宁可现在做‘恶人’，也绝不能将来做‘历史的罪人’。”

不过，张力军亦坦承，环保部门的绿色通道确实加快了建设项目的环保审批。

去年11月26日至28日，环境保护部在三天内召开两次项目审议专题会议，批复项目环评文件93个，总投资2600多亿元。

各省亦迅速跟进。在云南，环境影响报告书审批由60天内缩短为10天，环评报告表则由30天缩短为5天。

尽管中央政府以及环保部三番五次表示要严控“两高一资”，但中国的一个现实是，中央的意志，往往到地方后便快速衰减甚至扭曲。环保部门的调研就发现，在一些地方，中央“保增长、调结构、利民生”被精简成了“保增长”。不少人开始担心，在各地大干快上“保增长”的大背景下，高污染项目是否借“绿色通道”蒙混过关，环保会不会暂时成为牺牲品？

对此，张力军解释，绿色通道“仅限于对环境影响比较小、对民生影响比较大的基础设施建设和民生工程”，“对我们的环境保护没有产生重大影响”。

环保部介绍，他们所设置的，不仅有“绿色通道”，也有防火墙。今年两会“当前环境保护形势和任务”专题采访时，在潘岳之后分管环评的副部长吴晓青将这道防火墙归纳为“四个不批、三个严格”。

据统计，自去年11月到今年5月底，环保部对29个高耗能、高污染项目的环评报告书实施了退回报告书、不予审批或缓批，涉及投资1468亿元。

在经济危机当中，克制住上千亿投资的诱惑，殊为不易。不过，考虑到同期报批项目达394个、涉及金额15897亿，简单类比，环保部封堵的力度并不如它前几年那么大。

在2006年，项目通过率不足七成，现在则已超过九成。通过率的差异，是因为尺度的放宽，还是投资结构的差异？南方周末记者就此向环保部求解，但至截稿时未获回复。

在历经数次环保风暴之后，环保部门所面对的，已经是期待越来越高的公众。

(本文来源:南方周末)


环保新思路

2003年反对怒江大坝，公众参与让原环保总局催生了 “同盟军”的概念。而升格环保部后，环保部门开始在部委中寻找盟友，共同构建环境经济政策体系。

“必须承认风暴的做法已经走到尽头。”推动了四次环评风暴后，环保部副部长潘岳说，流域限批已经把环保部门手中的权力用到了极致，“再狠一些的我们没有了”。

而每一次风暴背后，无一例外都是一场场漫长、艰辛的拉锯战，都是环保部门跟在突发事件和被动形势后面的“亡羊补牢”。而“风暴”能改变的，远比人们期待的少得多。

早在2006年4月16日，温家宝总理在北京当天漫天浮尘中走入全国第六次环保大会会场时，指出解决环境问题必须实现“历史性转变”——“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。

这年4月，风暴仍在继续，原环保总局趁热打铁，正式委托北京大学汪劲等人，启动《规划环评条例》的立法进程。仅仅一个多月后，该条例第一稿出炉，经环保系统征求意见后，于当年底正式上报至国务院法制办。

然而，被业内寄予厚望的《规划环评条例》却遭遇包括发改委在内的多家部委的激烈反对，命运多舛。它一度被盛传2007年夏将出台，最后不了了之。 2008年环保部成立当日，条例正式向社会公布并征求意见，有多位权威人士预计，将在当年年底出台。如今已是2009年夏，这一条例依旧是“但闻楼梯响，未见人下来”——尽管这一次暂停金沙江水电开发再一次凸显其必要性。

环保部门意识到，中国的环境问题需要新的思路。

环保组织绿色和平观察到，近几年尤其是环保部升格后，中国的环境治理正从过去的仅靠行政手段，进入到更全方位的治理方式，以更多样化的手段控制和治理污染。

2003年反对怒江大坝，公众参与让原环保总局催生了“同盟军”的概念。而这一次，环保部门在部委中寻找盟友，共同构建环境经济政策体系——当前严峻的环境形势，除了官员环境问责制度尚未到位外，还因为缺乏激励各级政府和企业长期有效配置环境资源的机制。而环境经济政策体系试图在后者上寻求突破，亦被视为解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。

银行的监管者被首先拉了过来。2007年7月，原环保总局、银监会、人民银行三个部门的章盖在一起，环保部门和其他两个部门共享环境违法企业的信息，而银行方面则将企业的环境信息作为发放贷款的重要参考依据。

此后，二十多个省市出台了具体实施方案，多家在原环保总局黑名单上的污染大户被银行追缴、停止或拒绝贷款，工行、建行、兴业银行、招商银行等商业银行亦做出姿态，承诺“环保一票否决”，对不符合环保政策的项目不发放贷款。

半年后，原环保总局又与保监会联合推出“绿色保险”，与证监会推出“绿色证券”。前者尝试了环境污染责任保险制度设计，后者则要求公司在申请首发上市或者再融资之前，必须接受环保部门的环保核查，并于上市之后建立环境信息披露制度，定期接受环境绩效评估，实施以来，已成功阻止高污染企业融资百亿以上。

原环保总局亦与财政部、国税总局联手，出台高污染、高环境风险产品名录，下调或取消了“两高一资”产品的出口退税，部分产品调高或开征了出口关税，力推“绿色贸易”。

环境税已经列入财政部、税务总局和环保部的重要议事日程。目前，相关部门正在协作开展这方面的研究，“条件成熟时将会推出”。

此外，环保部门亦与其他诸多经济决策部门频繁接触，希望能把环保的概念纳入其工作中。如国家工商总局已对企业登记入市提出环保要求，中国名牌战略推进委员会对参评“中国名牌”的企业实行环保一票否决制，国家质检总局则表示今后制定市场准入条件时，将把企业的环保情况列为一个重要考查依据。

潘岳的估计是，“从我局与各宏观经济部门合作情况看，一年内出台若干项政策；两年内完成主要政策试点；四年内初步形成中国环境经济政策体系，是可以预期的。”

但就目前而言，环境经济政策并不乐观，其主要障碍来自于地方保护和法律空白。

以绿色信贷而言，很大程度上尚被地方行政权力左右，对于短期内能够促进经济大幅增长的项目，即使污染严重、风险很大，一些地方政府也会千方百计干预银行执行“绿色信贷”政策。

环境经济政策缺乏法律保障，停留在各部门分散的行政手段上。

譬如生态环境补偿机制，虽然早在1989年就已开始在一些地方实施，但由于没有法律依据，至今仍处在试点研究阶段。

作用依然有限

而其中的症结在于，尚未将环境指标真正纳入官员考核机制。“我可以坦率地说，环保部门依然还不是一个‘强势部门’。”潘岳曾这样对媒体表示。

一个最近常被提及的例子是:按照之前的安排，4万亿中用于生态环境的投资为3500亿元，但在3月6日国家发改委公布的调整后的投资计划中，已锐减至2100亿元。生态环境成为最大的“输家”之一，其下降幅度和绝对量都仅次于基础设施建设投资。

而在原环保总局升格成环保部之后，绿色和平的观察依然是:“环保部的牙齿还不够锋利。”中国的环保部门尚须更加严厉的环境执法权。

在2007年“流域限批”的检查行动中，原环保总局检查组在安徽铜陵市经济开发区的金威铜业检查时遭到拒绝，在出示了执法证后，企业仍称必须有“内部人”带领方可入内，检查组最终也还是没有进得去。

对于那些不忌惮环保部门的企业，潘岳曾感慨:“如果我是别人，我也不怕。原环保总局既不能直接叫停项目，罚款也不能超过20万元，不能撤官员的职，连自己的地方部门都管不了，怕它什么？就让它在媒体上喊两声吧，反正喊也是白喊，我们该干嘛还是干嘛。”

而在基层，环保部门的处境尤其尴尬。由于隶属于各级地方政府，财权和人事任免权均不独立，由此导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。在日常监察执法，他们亦有三个“不敢查”:开发区不敢查，重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。甚至有的地方环保局局长要举报当地污染，只能给北京写匿名检举信。

而其中的症结在于，尚未将环境指标真正纳入官员考核机制。而环境指标不纳入官员考核制度，便不能杜绝一些地方官员为了追求短平快的政绩，和一些追求暴利的企业结合起来，大上、快上煤电、化工、钢铁等重化工项目，用公众的健康换取极少数人的特殊利益。“把‘官’的问题解决了，就什么问题都解决了。”潘岳曾这样表示。而且，不解决“官”的问题，环境经济政策体系的建设亦饱受掣肘。

目前，环境问责已被提出，国务院下发的节能减排的考核方案也表示要实行环保问责和一票否决。

张力军日前亦就节能减排的问责提及，河北省石家庄市对一个县的主管县长进行了处罚，停止了该县长其他方面的工作，要他全力以赴地抓环境保护，如果再完成得不好，就要免职。像山西省太原一个电厂，领导人由于没有完成减排任务，污染治理设施运行不好，被免除职务。

但目前仍缺乏明确的问责制方案，很多地区仍停留在表态层面，制度层面上的细则尚须研究和具体化。而且问责的力度亦难有震慑力。

在环保问题上，当制度未能强势的时候，领导者的强势似乎就显得颇为必要——这或许就是过去几年中，环评风暴深得人心之处。

(本文来源:南方周末)